La administración pública federal en México se encuentra en estos momentos frente a un reto mayúsculo: abandonar el paradigma de una conformación mayoritaria y casi exclusivamente integrada por personas de género masculino en las carteras de mediana y alta jerarquía, y adoptar, en cumplimiento del principio constitucional de la paridad en todo, una integración igualitaria que conciba, dimensione y equilibre el papel de los hombres y las mujeres en el ejercicio de los cargos con poder de decisión y acción.

Las mujeres constituyen el bloque poblacional históricamente segregado y excluido en la construcción de las instituciones públicas, pero que, a base de una lucha organizada a nivel social, política, económica y jurídica han venido alcanzando importantes logros mediante la conquista que representa el reconocimiento de muchos de sus derechos fundamentales, previstos no únicamente en el orden jurídico nacional, sino amparados en los tratados e instrumentos de derecho internacional.

México y en general muchísimos países del orbe experimentan desde la década pasada una transición política basada en la paulatina eliminación de los resquicios de una cultura patriarcal que concebía a la función pública como una actividad exclusivamente para hombres en el que el género masculino avasallaba y relegaba a las mujeres a las posiciones de menos trascendencia y calado, reservándose para sí el ejercicio monopólico del poder en condiciones injustificadas, desproporcionadas, en desdén de la condición y los derechos humanos de las mujeres.

Esta transición implica la eliminación ordenada y sistémica de obstáculos de naturaleza jurídica y política, que habían venido impidiendo la participación efectiva y real de las mujeres en la ocupación de los mandos al interior de las estructuras administrativas, trazando una ruta hacia la evolución de la función pública que considere igualitaria y paritariamente las capacidades entre los géneros.

Sin embargo, asumir que la paridad de género y la igualdad sustantiva se convertirán en una realidad de apreciación inmediata a partir de su sola inclusión en el texto de las leyes, coloca a las mujeres en una situación de incertidumbre al carecer de instancias, procedimientos y mecanismos que hagan eficaces la materialización de estos principios en la realidad sensible de la administración pública.

No obstante que se ha realizado la adopción de la paridad entre los géneros como un principio constitucional, en el ámbito de la administración pública ha prevalecido una postura integral de resistencia hacia el cumplimiento del mismo, derivado en gran medida, de la falta de actualización del resto de las normas legales y reglamentarias que pueden permitir su obligada observancia.

La presente tesis se enfoca de manera primordial en el análisis casuístico de la situación de la administración pública federal a través de la figura del Servicio Profesional de Carrera, a fin de observar e identificar las principales problemáticas que enfrenta la materialización de la igualdad entre los géneros en el acceso efectivo a los cargos públicos con independencia del esquema jerárquico respectivo, proponiendo en su caso, alternativas y soluciones que resulten pertinentes.

Adicionalmente, este trabajo realiza un contraste de la situación que guarda la integración real de la administración pública federal así como el diseño de las políticas públicas en materia de igualdad durante el periodo que comprende la LXIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, por corresponder a éste los ámbitos formales y materiales para el desarrollo de los trabajos de carácter legislativo que presentan una real incidencia en lo que respecta a la observancia de principios constitucionales que rigen el quehacer público al interior de las administraciones.

Esta tesis cuenta con un enfoque que rescata la experiencia de esta sustentante en el ámbito del trabajo legislativo y jurídico, asumiendo, además, las perspectivas y conocimientos alcanzados a lo largo de la trayectoria personal, al considerar que toda persona tiene la obligación moral de enriquecer y retroalimentar los nuevos conocimientos con los ya adquiridos, pues de esa forma será posible construir un nuevo acervo, más rico, integral y armónico.

“Debe haber otro modo que no se llame Safo ni Mesalina ni María Egipcíaca ni Magdalena ni Clemencia Isaura.
Otro modo de ser humano y libre.
Otro modo de ser.”

Fragmento Meditación en el Umbral
Rosario Castellanos. Otros Poemas (1978)

1.1. Planteamiento del problema

En México por décadas se ha luchado para alcanzar los ideales de igualdad, equidad y paridad, esta última gracias a la interacción entre la demanda de las mujeres, las leyes de género y la política. Las cuotas de género y las leyes de género solicitan que los partidos políticos que participen en elecciones nacionales y locales tengan un porcentaje de mujeres, esta medida surgió por la demanda de reconocimiento de las mujeres a ser visibilizadas y escuchadas en la política nacional. La presión nacional e internacional ha llevado a México a adoptar constitucionalmente el término de paridad, para asegurar que no sólo sean cuotas de partido sino que el porcentaje de mujeres esté efectivamente presente y, en un futuro con el supuesto de las leyes, sea parte de la normalidad, especialmente en la administración pública federal. De esta forma se pretende eliminar la exclusión estructural de las mujeres en el país, en las políticas públicas, en la legislación, en el ejercicio de los derechos y en las prácticas sociales.

Desafortunadamente, la práctica social y política demuestra que las mujeres no cuentan con las mismas posibilidades de acceso a puestos de elección popular, como tampoco de participación en la toma de decisiones, pues de alguna manera sus capacidades para ocupar dichos puestos públicos son cuestionadas aunado a que las mujeres se encuentran subrepresentadas en los puestos clave dentro de las instituciones del gobierno federal, lo que refleja una falta de paridad en los hechos dentro de la estructura gubernamental. Esto ocasiona restricciones para lograr una agenda inclusiva, la cual tome en cuenta las necesidades de la población, busque retener el talento femenino y la diversidad de ideas, pero, sobre todo, sume a más mujeres a la economía .

Si bien las cuotas de género fueron un primer paso para impulsar la participación política de las mujeres en puestos de liderazgo y toma de decisiones, es fundamental que éstas formen parte de una agenda de acciones más amplia para lograr que la estructura del gobierno federal sea más inclusiva, de tal forma que más mujeres lleguen a puestos donde están subrepresentadas, siendo las políticas públicas de igualdad de género de carácter redistributivo, de reconocimiento y de representación la herramienta fundamental para lograr la transformación hacia mayores niveles de justicia, como un esfuerzo por elevar las iniciativas de los estados que se orientan a enfrentar injusticias y mejorar la situación de las mujeres en distintas áreas de desarrollo, de manera que se pueda hacer posible su autonomía y la garantía de sus derechos humanos en contextos de plena igualdad .

Como ejemplo de lo anterior, el sistema de Servicio Profesional de Carrera es una política pública para la profesionalización de los servidores públicos, que fomenta la eficiencia y eficacia de la gestión pública, lo que se traduce en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía. Este tipo de política nace por la necesidad de generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción pública, fundamentos básicos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de modelos de evaluación en las instituciones públicas .

Aunque la definición de política pública menciona que son una respuesta o propuesta de solución a determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias en ciertos ámbitos de la realidad, formuladas principalmente a partir de las demandas sociales concretas, éstas siguen sin responder a las demandas concretas de las mujeres a tener participación paritaria plena.

En el mismo tenor de ideas y con el propósito de “impulsar la profesionalización de la función pública en beneficio de la sociedad”, la política pública del Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SSPC) se basa en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de abril de 2003, para entrar en vigor el 7 de octubre del mismo año. Su implantación gradual inició el 5 de abril de 2004, fecha en la que entró en vigor el reglamento de ésta (Gobierno de México, 2022).

La Normatividad del Servicio Profesional de Carrera (SPC) se compone de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, Manual del Servicio Profesional de Carrera, Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera y el Acuerdo por el que se emiten las disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera. Todo lo anterior es muestra de que en términos legislativos se cumple con los requerimientos; sin embargo, en la práctica, en el periodo de estudio 2015-2018, las mujeres no alcanzaron una condición paritaria porque el concepto de paridad no se encontraba incluido en la ley.

Ante esta situación, y con el objetivo de identificar si ésta es la razón por la cual la paridad no se cumple en el servicio profesional de carrera y por qué hay dos resultados tan contrastantes en el quehacer legislativo y número de las mujeres en la Administración Pública, este trabajo presenta un análisis legislativo de la Ley del Servicio Profesional de Carrera Federal, con especial énfasis en las secretarías de estado, para contestar la siguiente pregunta de investigación: La política pública es el resultado de un proceso social, no de un mandato jurídico ni de una decisión administrativa, ¿Es por este motivo que la ley se vuelve ineficaz para garantizar la paridad en el ingreso de las mujeres a la Administración Pública Federal?

1.2. Justificación.

México ha hecho un esfuerzo significativo por contar con sistemas que profesionalicen la función pública, ejemplo claro es la promulgación de la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, cuyo objetivo primordial es la profesionalización exitosa de los funcionarios públicos. Esto incluía, por supuesto, una evaluación del establecido Servicio Profesional de Carrera (SPC) .

A decir de la propia normatividad, el Servicio Profesional de Carrera (SPC) busca garantizar que el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores públicos de confianza en la Administración Pública, sea a través de principios como: mérito, igualdad de oportunidad, legalidad, imparcialidad, vocación de servicio, objetividad, eficiencia y lealtad institucional (Gobierno de México, 2022).

Por otro lado, la propia legislación reconoce la necesidad de establecer estos sistemas de profesionales de carrera en las administraciones públicas , “como elemento constitutivo fundamental de un buen gobierno” (Gobierno de México, 2020), sin olvidar que para las funcionarias y funcionarios públicos, “la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas es una exigencia jurídica derivada de los compromisos adquiridos por el Estado Mexicano para hacer cumplir los términos de los Tratados y Convenciones Internacionales que éste ha suscrito” (Inmujeres, 2007, p.7).

Por otro lado, esta tarea representa un mandato ético, “en tanto la igualdad y la equidad de género implican nuevos términos de justicia interpersonal y social”. No obstante, y como bien apunta Inmujeres (2007, p. 27.), para la puesta en marcha de este paradigma, no basta la simple declaración jurídica formal de derechos, pues es necesario “crear sistemas que permitan la igualdad de oportunidades para acceder, usar y controlar los recursos productivos y los beneficios que se derivan de su uso”

Esta afirmación, sin embargo, no toca lo concerniente al género, pues sólo lo supone en la frase “igualdad de oportunidad”, , aunque esta igualdad puede ser entre el género masculino solamente, como la propia historia reciente lo demuestra. .

En el trabajo de la investigadora Aragón Salcido las cifras muestran que, de los 7,655 puestos derivados del Poder Ejecutivo, computados de 1980 a 1994 en 24 dependencias y que comprende hasta directores generales, de los 781 puestos de designación presidencial, sólo el 4% fueron ocupados por mujeres y únicamente tres han sido titulares de secretarías. De 1981 a 1998 en la titularidad de las 17 secretarías de Estado que conformaban la administración pública centralizada, la mayoría fueron hombres. En 1981, Rosa Luz Alegría Escamilla se convirtió en la primera secretaria de estado. En 1988 dos mujeres hicieron lo propio; en 1994 hubo cuatro, en 1998 dos, en 2000 hubo cuatro, y en el periodo de 2006-2012 se inició con cuatro mujeres.

La situación de la mujer en los altos cargos político-administrativos es muy ilustrativa, aunque no se puede derivar ninguna correlación con la totalidad de la sociedad. Durante el Gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto, las secretarías encabezadas por mujeres fueron las de Desarrollo Social, Función Pública, Desarrollo Agrario, Territorial y Cultura, pero ninguna mujer ocupó un cargo en el gabinete ampliado.

De acuerdo con datos disponibles de Presidencia de la República, al 2017, del total de las 24 secretarías dentro del Gobierno Federal, 20 están ocupadas por hombres y sólo cuatro por mujeres. Dicha distribución representa sólo el 16 por ciento de estos cargos que, aunque no son tan visibles, tienen una importancia fundamental en la estructura de mando y relaciones de poder.

Lo anterior vislumbra que aunque en el país se tiene establecido el concepto de equidad de género, así como la aplicación de la igualdad, esta última sólo es formal, es decir, una promesa de consistencia, en donde toda persona debe ser tratada de la misma manera sin importar sus diferencias.

En este sentido cobra relevancia el concepto de igualdad sustancial, que propone valorar la diferencia y combatir la discriminación tal cual se manifiesta en los hechos (Pérez, 2012) . De hecho, México figura entre los 14 países que solamente contemplan en sus disposiciones constitucionales la igualdad formal mas no material o sustancial. .

Cabe destacar que actualmente en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal vigente, no existe expresamente la figura de paridad; omisión que trae como consecuencia que la autoridad administrativa tome sólo como sugerencia el procurar el equilibrio entre ambos géneros.

Es por esto que el problema consiste en que no se contempla dentro de los artículos 2, 14 fracciones III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal el término paridad, que establecería un precedente para cumplir con la equidad, igualdad sustancial y paridad de género. .

Las leyes, al ser los instrumentos de acción de las políticas públicas, tienen la posibilidad de generar el bienestar de la población al pretender ser justas, bilaterales, generales, obligatorias y coercitivas pero sobre todopueden generar las condiciones para equilibrar el poder (Cámara de Diputados, 2011)este poder, descritocomo un fenómeno social que no se puede concebir en forma aislada sino invariablemente en conjunto, (lo social y el poder se implican recíprocamente) es el fundamento de la afirmación de Aristóteles, en el sentido que el hombre es un ser político, afirmación traducida como el hombre es un ser en una organización social (Carpizo, 1999, p. XXX).

Hoy día, gracias al pensamiento político ilustrado de los trabajos feministas, podemos comprender tal organización social se define por las desiguales relaciones de poder entre hombre y mujeres, como bien apunta López Pardina (1998, p. XXXX). Precisamente, estas relaciones dispares entre hombres y mujeres son las que pretende analizar el presente trabajo para posteriormente generar una propuesta…

1.3. Hipótesis.

Las hipótesis, entendidas como explicaciones tentativas del fenómeno investigado, formuladas a manera de proposiciones, no necesariamente son verdaderas, pueden o no comprobarse con hechos. Son explicaciones tentativas, no los hechos en sí (Hernández et al, 1997, p. XXX) . Dentro de ellas, existe, la hipótesis causal que especifica las relaciones entre dos o más variables. Una hipótesis de causalidad puede expresar una relación causal entre una variable independiente y una variable dependiente, o bien puede hacerlo entre más de una variable independiente [supongo que esto es la bivariada] y una variable dependiente (Fortín, 1999, p. XXX).

De esta forma, la hipótesis propuesta para esta investigación es de tipo causal bivariada, expresada de la siguiente manera:

La presencia del concepto paridad en la Ley del Servicio Profesional de Carrera influye en la participación paritaria de las mujeres en las convocatorias de ingreso del Servicio Profesional de Carrera.

1.4. Objetivos de la investigación.

1.4.1. Objetivo general.

Analizar y determinar si la paridad es un concepto clave requerido en la legislación que incide positivamente en la política pública del Servicio Profesional de Carrera.

1.4.2. Objetivos específicos.

• Elaborar un diagnóstico de la presencia de las mujeres en la Administración Pública Federal en el periodo 2015-2018.
• Realizar un estudio de caso comparativo de la situación de las mujeres en la Administración Pública Federal en México, Argentina, Chile y Brasil.
• Analizar el subsistema de ingreso de la política pública del Servicio profesional de Carrera en el periodo 2015-2018.
• Analizar el número de mujeres que ingresaron por el Servicio Profesional de Carrera durante ese periodo.
• Realizar un análisis legislativo de la normatividad del Servicio Profesional de Carrera.

1.5. Metodología.

Para Taylor y Bogdan (citados por Krause, 1995, p.3) en su acepción más amplia, el concepto de metodología se refiere al modo en que enfocamos los problemas y buscamos las respuestas. Asimismo, Krause considera a la metodología cualitativa como: “los procedimientos que posibilitan una construcción de conocimiento que ocurre sobre la base de conceptos”, siendo los conceptos un elemento clave, pues ellos permiten la reducción de la complejidad y “es mediante el establecimiento de relaciones entre estos conceptos que se genera la coherencia interna del producto científico” (Krause, 1995, p.3).

En este sentido, dichas relaciones entre conceptos, pueden ser a nivel de pertenencia, semejanza, covariación, causa, efecto, etc.

A partir de esta perspectiva, este trabajo se realiza bajo la modalidad de investigación cualitativa, como parte de los estudios formales, cuyo propósito de estudio se centra en la investigación causal, teniendo una dimensión temporal transversal (Babbie, 2000) ya que tomamos un breve corte de tiempo de tres años (2015-2018). Para la recolección de datos, se emplean el método de variaciones concomitantes y el método comparado, validando la información con el análisis del estudio de caso comparado, explicados enseguida.

El método de variaciones concomitantes establece que cualquier fenómeno que varíe en cualquier forma siempre que otro fenómeno lo haga en alguna forma particular, o bien es una causa, o bien es un efecto de ese fenómeno, o está conectado con él a través de algún hecho de causación. Este método inductivo se desprende de la afirmación del empirista inglés John Stuart Mill (1806-1873) de que los cánones de la inducción son influidos por las “Reglas por las cuales juzgar de causas y efectos”, de Hume, y las “Reglas generales para guiar y orientar nuestra búsqueda entre una gran masa de hechos reunidos, en pos de su causa común”, de Herschel .

Para resolver la primera parte de este problema utilizaré el método de variación concomitante, a partir de la pregunta: ¿La cantidad de mujeres en la administración pública varía directamente en proporción a la cantidad de convocatorias del Servicio Profesional de Carrera con paridad de género? Si la cantidad de mujeres en puestos directivos aumenta con la cantidad de convocatorias paritarias y disminuye cuando las convocatorias paritarias lo hacen , esto significa que el número de convocatorias paritarias con base en la ley está en correlación positiva con el ingreso de las mujeres a la administración pública. Existen, entonces, buenas razones para creer que aumentar las convocatorias paritarias aumentará el ingreso de las mujeres a la administración pública, al menos hasta cierto punto, lo que ayuda a determinar los cambios en el ingreso de las mujeres a la administración pública federal por medio del Servicio Profesional de Carrera.

Por otra parte, es importante resaltar que la gestión pública como objeto de estudio se refiere al ‘problema de cómo designar y operar servicios públicos y el detallado trabajo del gobierno ejecutivo’, teniendo tres elementos centrales: la gestión de políticas, la gestión de recursos y la gestión de programas. Por gestión de políticas públicas entendemos todas aquellas tareas que están inscritas en el proceso de diseño y gestión de políticas públicas. La gestión de recursos se refiere a las definiciones de sistemas de administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera, el sistema de personal, etc. Finalmente, por gestión de programas reconocemos a la implementación misma en tareas del día a día de las políticas públicas de un gobierno en áreas definidas (Plisscof y Monje, 2003, p. XXX). En el caso de esta investigación, se abordará la gestión de recursos por el sistema de personal.

Para ello, se hará uso del método comparado porque la comparación es, como afirma Sartori (1999, p. 29), o como describe Plisscof:

Un método de control de nuestras generalizaciones, o porque nos provee una base para realizar afirmaciones sobre regularidades experimentales (De Cäis, 1997), las que permiten avanzar en la búsqueda de afirmaciones que permitan explicar los fenómenos sociales que cruzan la gestión pública. La comparación agudiza nuestra capacidad de descripción y permite sintetizar los elementos diferenciadores y comunes de un fenómeno particular que ocurra en la gestión. Además, otorga criterios para verificar hipótesis, generadas con base en el descubrimiento inductivo, lo que permite validar o no afirmaciones y/o conceptos y así continuar en una fase superior de construcción de teorías explicativas que den cuenta de la gestión pública como objeto de estudio (Plisscof y Monje, 2003, p. 1).

Por lo anterior, el método comparativo me servirá para analizar el fenómeno legislativo en nuestro país y en relación con otras naciones, sin que esto implique una importación de soluciones, como apunta Mancera Cota, antes bien se pretende comparar las legislaciones para lograr un perfeccionamiento de la ley en México, cometido que ilustra la esencia misma del derecho comparado, pues "por medio del examen y la comparación de leyes, es como se obtienen los materiales más valiosos para mejorar la ley”, (Sumner Maine citado en Mancera, 2008, p. XXX [o Bonilla, el que corresponda]).

1.6. Definición y operacionabilidad de variables.

En todo proceso de investigación la validez y confiabilidad son requisito indispensable, la primera para medir aquello que se pretende conocer, y la segunda para otorgar la certeza de poder repetir una medida en las mismas condiciones (Villavicencio-Caparó et al., 2019, p. 9), y plantear adecuadamente las variables ayuda a garantizar la validez y confiabilidad de todo estudio.

Como sugiere Kerlinger (citado por Batthianny, 2011, p. 51), “la variable es otra manera de designar los conceptos o constructos a estudiar”, ampliando esta acepción, Cea D´ Ancona (en Batthianny, 2011, p. XX) establece que una variable es “la cualidad o característica de un objeto (o evento) que contenga al menos dos atributos (categorías o valores) en los que pueda clasificarse un objeto o evento determinado”.

Batthianny resume el concepto como “todo lo que se puede medir siendo características de la sociedad o de la realidad en un determinado periodo de tiempo”. De esta forma, para esta investigación haré uso de las variables concomitantes; dentro de este grupo están las variables que condicionan la relación entre la variable dependiente y la independiente. Es necesario incluirlas en el marco operativo porque vehiculizan la relación original. Son tres variables unidas por vínculos causales donde X determina a Z y Z determina a Y.

A continuación, presento el problema estructurado de la operacionalización de mi investigación, a partir del esquema de Rivas Tovar (2015).

1.7. Comprobación de la hipótesis.

Una hipótesis se contrasta empíricamente a través de una investigación y el resultado puede ser su comprobación o su refutación. Pero comprobar empíricamente una hipótesis es diferente a concluir que la hipótesis es verdadera. De acuerdo con Popper, las hipótesis no tienen que ser susceptibles de decisión final sobre su verdad o falsedad, sino deben ser susceptibles de ser puestas a prueba mediante la experiencia, “estos datos podrán refutar o rechazar la hipótesis, pero nunca afirmarla, a pesar de que los datos fueran compatibles con ella” (García, 2003, p. 54). Un enunciado científico será aquel que pueda ser refutado por la experiencia. Popper critica por tanto la idea de verificabilidad proponiendo en cambio la falsabilidad de las hipótesis a través de la prueba empírica como criterio para delimitar una hipótesis científica .