La administración pública federal en México se encuentra en estos momentos frente a un reto mayúsculo: abandonar el paradigma de una conformación mayoritaria y casi exclusivamente integrada por personas de género masculino en las carteras de mediana y alta jerarquía, y adoptar, en cumplimiento del principio constitucional de la paridad en todo, una integración igualitaria que conciba, dimensione y equilibre el papel de los hombres y las mujeres en el ejercicio de los cargos con poder de decisión y acción.

Las mujeres constituyen el bloque poblacional históricamente segregado y excluido en la construcción de las instituciones públicas, pero que, a base de una lucha organizada a nivel social, política, económica y jurídica han venido alcanzando importantes logros mediante la conquista que representa el reconocimiento de muchos de sus derechos fundamentales, previstos no únicamente en el orden jurídico nacional, sino amparados en los tratados e instrumentos de derecho internacional.

México y en general muchísimos países del orbe experimentan desde la década pasada una transición política basada en la paulatina eliminación de los resquicios de una cultura patriarcal que concebía a la función pública como una actividad exclusivamente para hombres en el que el género masculino avasallaba y relegaba a las mujeres a las posiciones de menos trascendencia y calado, reservándose para sí el ejercicio monopólico del poder en condiciones injustificadas, desproporcionadas, en desdén de la condición y los derechos humanos de las mujeres.

Esta transición implica la eliminación ordenada y sistémica de obstáculos de naturaleza jurídica y política, que habían venido impidiendo la participación efectiva y real de las mujeres en la ocupación de los mandos al interior de las estructuras administrativas, trazando una ruta hacia la evolución de la función pública que considere igualitaria y paritariamente las capacidades entre los géneros.

Sin embargo, asumir que la paridad de género y la igualdad sustantiva se convertirán en una realidad de apreciación inmediata a partir de su sola inclusión en el texto de las leyes, coloca a las mujeres en una situación de incertidumbre al carecer de instancias, procedimientos y mecanismos que hagan eficaces la materialización de estos principios en la realidad sensible de la administración pública.

No obstante que se ha realizado la adopción de la paridad entre los géneros como un principio constitucional, en el ámbito de la administración pública ha prevalecido una postura integral de resistencia hacia el cumplimiento del mismo, derivado en gran medida, de la falta de actualización del resto de las normas legales y reglamentarias que pueden permitir su obligada observancia.

La presente tesis se enfoca de manera primordial en el análisis casuístico de la situación de la administración pública federal a través de la figura del Servicio Profesional de Carrera, a fin de observar e identificar las principales problemáticas que enfrenta la materialización de la igualdad entre los géneros en el acceso efectivo a los cargos públicos con independencia del esquema jerárquico respectivo, proponiendo en su caso, alternativas y soluciones que resulten pertinentes.

Adicionalmente, este trabajo realiza un contraste de la situación que guarda la integración real de la administración pública federal así como el diseño de las políticas públicas en materia de igualdad durante el periodo que comprende la LXIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, por corresponder a éste los ámbitos formales y materiales para el desarrollo de los trabajos de carácter legislativo que presentan una real incidencia en lo que respecta a la observancia de principios constitucionales que rigen el quehacer público al interior de las administraciones.

Esta tesis cuenta con un enfoque que rescata la experiencia de esta sustentante en el ámbito del trabajo legislativo y jurídico, asumiendo, además, las perspectivas y conocimientos alcanzados a lo largo de la trayectoria personal, al considerar que toda persona tiene la obligación moral de enriquecer y retroalimentar los nuevos conocimientos con los ya adquiridos, pues de esa forma será posible construir un nuevo acervo, más rico, integral y armónico.

1.1. Planteamiento del problema.

En México por décadas se ha luchado para alcanzar los ideales de igualdad, equidad y paridad, esta última gracias a la interacción entre la demanda de las mujeres, las leyes de género y la política. Las cuotas de género y las leyes de género solicitan que los partidos políticos que participen en elecciones nacionales y locales tengan un porcentaje de mujeres, esta medida surgió por la demanda de reconocimiento de las mujeres a ser visibilizadas y escuchadas en la política nacional. La presión nacional e internacional ha llevado a México a adoptar constitucionalmente el término de paridad, para asegurar que no sólo sean cuotas de partido sino que el porcentaje de mujeres esté efectivamente presente y, en un futuro con el supuesto de las leyes eventualmente sea parte de la normalidad, especialmente en la administración pública federal. De esta forma se pretende eliminar la exclusión estructural de las mujeres en el país, en las políticas públicas, en la legislación, en el ejercicio de los derechos y en las prácticas sociales.

Desafortunadamente, la práctica social y política demuestra que las mujeres no cuentan con las mismas posibilidades de acceso a puestos de elección, como tampoco de participación en la toma de decisiones, pues de alguna manera sus capacidades para ocupar dichos puestos públicos son cuestionadas <1. Bareiro & Torres, (2009) "Participación política igualitaria de las mujeres: debe ser de la democracia”. En La Democracia y su contexto. México: UNAM.> aunado a que las mujeres se encuentran subrepresentadas en los puestos clave dentro de las instituciones del gobierno federal, lo que refleja una falta de paridad en los hechos dentro de la estructura gubernamental. Esto ocasiona restricciones para lograr una agenda inclusiva, la cual tome en cuenta las necesidades de la población, busque retener el talento femenino y la diversidad de ideas, pero, sobre todo, sume a más mujeres a la economía. <2. Avendaño, F., Cortés, P., Masse, F., Torres, L., Herscovici, S., Silva, D., & Toledo, F. (2021). Mujeres en la Administración Pública Federal; más allá de la foto. México: IMCO A.C.>

Si bien las cuotas de género fueron un primer paso para impulsar la participación política de las mujeres en puestos de liderazgo y toma de decisión, es fundamental que éstas formen parte de una agenda de acciones más amplia para lograr que la estructura del gobierno federal sea más inclusiva, de tal forma que más mujeres lleguen a puestos donde están subrepresentadas, siendo las políticas públicas de igualdad de género de carácter redistributivo, de reconocimiento y de representación la herramienta fundamental para lograr la transformación hacia mayores niveles de justicia, como un esfuerzo por elevar las iniciativas de los estados que se orientan a enfrentar injusticias y mejorar la situación de las mujeres en distintas áreas de desarrollo, de manera que se pueda hacer posible su autonomía y la garantía de sus derechos humanos en contextos de plena igualdad <3. Benavente, C., & Valdez, A. (2014). Políticas Públicas para la igualdad de género. Santiago de Chile: CEPAL.>

Como ejemplo de lo anterior, el sistema de Servicio Profesional de Carrera es una política pública para la profesionalización de los servidores públicos, que fomenta la eficiencia y eficacia de la gestión pública, lo que se traduce en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía. Este tipo de política nace por la necesidad de generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción pública, fundamentos básicos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de modelos de evaluación en las instituciones públicas. <4. Bonnefoy, J., & Armijo, M. (2005). Indicadores de desempeño del sector público. Santiago de Chile: CEPAL-ILPES.>

Sin embargo, aunque la definición de política pública menciona que son una respuesta o propuesta de solución a determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas relevantes en ciertos ámbitos circunscritos de realidad, las cuales expresan el mandato o voluntad de la autoridad de gobierno. En otras palabras, “las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos” <5. Santiago, A. (2018). El Derecho Constitucional de las Políticas Públicas. Revista Praxis de la Justicia Fiscal y Administrativa, 153-161.> formuladas principalmente a partir de las demandas sociales concretas, estas siguen sin responder a las demandas concretas de las mujeres a tener participación paritaria plena.

En el mismo tenor de ideas y con el propósito de impulsar la profesionalización de la función pública en beneficio de la sociedad, la política pública del Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SSPC) se basa en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de abril de 2003, para entrar en vigor el 7 de octubre del mismo año. Su implantación gradual inició el 5 de abril de 2004, fecha en la que entró en vigor el reglamento de ésta.

La Normatividad del Servicio Profesional de Carrera (SPC) se compone de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, Manual del Servicio Profesional de Carrera, Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera y el Acuerdo por el que se emiten las disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera. Todo lo anterior es muestra de que en términos legislativos se cumple con los requerimientos; sin embargo, en la práctica, en el periodo de estudio 2015-2018, las mujeres no alcanzaron una condición paritaria porque el concepto no se encontraba incluido en la ley, por lo que con el objetivo de identificar si ésta es la razón por la cual la paridad no se cumple en el servicio profesional de carrera y por qué hay dos resultados tan contrastantes en el quehacer legislativo y número de las mujeres en la Administración Pública, este trabajo presenta un análisis legislativo de la Ley del Servicio Profesional de Carrera Federal, con especial énfasis en las secretarías de estado, para contestar la siguiente pregunta de investigación: La política pública es el resultado de un proceso social, no de un mandato jurídico ni de una decisión administrativa, ¿Es por este motivo que la ley se vuelve ineficaz para garantizar la paridad en el ingreso de las mujeres a la Administración Pública Federal?

1.2. Justificación.

México ha hecho un esfuerzo significativo por contar con sistemas que profesionalicen la función pública, ejemplo claro es la promulgación de la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, cuyo objetivo primordial es la profesionalización exitosa de los funcionarios públicos. Esto incluía, por supuesto, una evaluación del establecido Servicio Profesional de Carrera (SPC) <6. Pardo, M. (2005). El Servicio Profesional de Carrera en México: De la tradición al cambio. Foro Internacional. Foro Internacional, (págs. 599-634). México..

El Servicio Profesional de Carrera (SPC) busca garantizar que el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores públicos de confianza en la Administración Pública, sea a través de principios como: mérito, igualdad de oportunidad, legalidad, imparcialidad, vocación de servicio, objetividad, eficiencia y lealtad institucional.

El México de hoy reclama un consenso de las fuerzas políticas y sociales para que se establezcan estos sistemas profesionales de carrera en nuestras administraciones públicas, como elemento constitutivo fundamental de un buen gobierno, sin olvidar que para las funcionarias y funcionarios públicos, la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas es una exigencia jurídica derivada de los compromisos adquiridos por el Estado Mexicano para hacer cumplir los términos de los Tratados y Convenciones Internacionales que éste ha suscrito. Esta tarea se convierte en un mandato ético, en tanto la igualdad y la equidad de género implican nuevos términos de justicia interpersonal y social. La igualdad, como ideal o expectativa por alcanzar, va más allá de la declaración jurídica formal de derechos. Su puesta en marcha exige crear sistemas que permitan la igualdad de oportunidades para acceder, usar y controlar los recursos productivos y los beneficios que se derivan de su uso <7. Instituto Nacional de las Mujeres, INMUJERES; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. (2007). ABC de Género en la Administración Pública. México: PNUD.>.

Esta definición, sin embargo, no toca lo concerniente al género, pues supone que se entiende en la frase igualdad de oportunidad, lo que, desde mi punto de vista, carece de fundamento, porque la igualdad de oportunidad puede ser entre el género masculino solamente sin incluir al género femenino.

En el trabajo de la investigadora Aragón Salcido las cifras muestran que, de los 7,655 puestos derivados del Poder Ejecutivo, computados de 1980 a 1994 en 24 dependencias y que comprende hasta directores generales, 781 puestos de designación presidencial, sólo el 4% fueron ocupados por mujeres y únicamente tres han sido titulares de secretarías. De 1981 a 1998 en la titularidad de las 17 secretarías de Estado que conformaban la administración pública centralizada, la mayoría fueron hombres. En 1981, Rosa Luz Alegría Escamilla se convirtió en la primera secretaria de estado. En 1988 dos mujeres hicieron lo propio; en 1994 hubo cuatro, en 1998 dos, en 2000 hubo cuatro, y en el periodo de 2006-2012 se inició con cuatro mujeres.

La situación de la mujer en los altos cargos político-administrativos es muy ilustrativa, aunque no se puede derivar ninguna correlación con la totalidad de la sociedad. Durante el Gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto, las secretarías encabezadas por mujeres fueron las de Desarrollo Social, Función Pública, Desarrollo Agrario, Territorial y Cultura, pero ninguna mujer ha ocupado un cargo en el gabinete ampliado.

De acuerdo con datos disponibles en 2017 de Presidencia de la República, del total de las 24 secretarías dentro del Gobierno Federal, 20 están ocupadas por hombres y sólo 4 por mujeres. Dicha distribución representa sólo el 16 por ciento de estos cargos que, aunque no son tan visibles, tienen una importancia fundamental en la estructura de mando y relaciones de poder.

Lo anterior vislumbra que aunque en el país se tiene establecido el concepto de equidad de género, así como la aplicación de la igualdad, esta última sólo es formal, es decir, una promesa de consistencia, en donde toda persona debe ser tratada de la misma manera sin importar sus diferencias.

Por otro lado, la igualdad sustancial, significa valorar la diferencia y combatir la discriminación tal cual se manifiesta en los hechos y acorde al trabajo sobre “Principio de Igualdad, Alcances y Perspectivas”, de la investigadora Karla Pérez Portilla donde se presenta un cuadro comparativo de disposiciones constitucionales, de los países que han admitido la igualdad formal o la igualdad sustancial, Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Portugal y Suecia son quienes contemplan la igualdad formal y material, mientras que 14 países, entre los que se encuentra México, sólo contemplan la igualdad formal.

Cabe destacar que actualmente en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal vigente, no existe expresamente la figura de paridad; omisión que trae como consecuencia que la autoridad administrativa tome sólo como sugerencia el procurar el equilibrio entre ambos géneros.

Es por esto por lo que el problema consiste en que no se contempla dentro de los artículos 2, 14 fracciones III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal el término paridad que establecería un precedente para cumplir con la equidad, igualdad sustancial y paridad de género en la administración pública federal.

Las leyes al ser los instrumentos de acción de las políticas públicas tienen la posibilidad de generar el bienestar de la población al pretender ser justas, bilaterales, generales, obligatorias y coercitivas. Mediante ellas, se pueden generar las condiciones para equilibrar el poder, este poder, señalado como un fenómeno social que no se puede concebir en forma aislada sino invariablemente en conjunto, (lo social y el poder se implican recíprocamente) es el fundamento de la afirmación de Aristóteles, en el sentido que el hombre es un ser político, afirmación traducida como el hombre es un ser en una organización social, siglos después entendido gracias al pensamiento político ilustrado de los trabajos feministas, que tal organización social se define por las desiguales relaciones de poder entre hombre y mujeres

1.3. Hipótesis.

Las hipótesis nos indican lo que estamos buscando o tratando de probar y pueden definirse como explicaciones tentativas del fenómeno investigado, formuladas a manera de proposiciones Las hipótesis no necesariamente son verdaderas; pueden o no serlo, pueden o no comprobarse con hechos. Son explicaciones tentativas, no los hechos en sí . Por otra parte, la hipótesis causal (utilizada en esta investigación), especifica las relaciones entre dos o más variables. na hipótesis de causalidad puede expresar una relación causal entre una variable independiente y una variable dependiente, o bien puede hacerlo entre más de una variable independiente y una variable dependiente (Fortín, 1999, p. XXX)

Por lo anterior la hipótesis propuesta para esta investigación es:

Hipótesis causal bivariada: La presencia del concepto paridad en la Ley del Servicio Profesional de Carrera influye en la participación paritaria de las mujeres en las convocatorias de ingreso del Servicio Profesional de Carrera.

1.4. Objetivos de la investigación.

1.4.1. Objetivo general.

Analizar y determinar si la paridad es un concepto clave requerido en la legislación que incide positivamente en la política pública del Servicio Profesional de Carrera.

1.4.2. Objetivos específicos.

• Elaborar un diagnóstico de la presencia de las mujeres en la Administración Pública Federal en el periodo 2015-2018.
• Realizar un estudio de caso comparativo de la situación de las mujeres en la Administración Pública Federal en México, Argentina, Chile y Brasil.
• Analizar el subsistema de ingreso de la política pública del Servicio profesional de Carrera en el periodo 2015-2018.
• Analizar el número de mujeres que ingresaron por el Servicio Profesional de Carrera durante ese periodo.
• Realizar un análisis legislativo de la normatividad del Servicio Profesional de Carrera.

1.5. Metodología.

Para Taylor y Bogdan en su acepción más amplia, el concepto de investigación cualitativa se refiere al modo en que enfocamos los problemas y buscamos las respuestas. Si se incluye en esta definición lo ya señalado acerca del quehacer científico, la metodología “el modo como reducimos complejidad (enfocamos) y como establecemos relaciones, ya sean de pertenencia, de semejanza, de covariación, de causa efecto, etc.

Krause considera a la metodología cualitativa como: “los procedimientos que posibilitan una construcción de conocimiento que ocurre sobre la base de conceptos”, siendo los conceptos un elemento clave, pues ellos permiten la reducción de complejidad y es mediante el establecimiento de relaciones entre estos conceptos que se genera la coherencia interna del producto científico.

Este trabajo se realiza bajo la modalidad de investigación cualitativa, como parte de los estudios formales, cuyo propósito de estudio se centra en la investigación causal, teniendo una dimensión temporal transversal (Babbie, 2000) ya que tomaré un breve corte de tiempo de tres años (2015-2018). Para la recolección de datos, se emplea el método de variaciones concomitantes y el método comparado, validando la información con el análisis del estudio de caso comparado, explicados enseguida

El método de variaciones concomitantes establece que cualquier fenómeno que varíe en cualquier forma siempre que otro fenómeno lo haga en alguna forma particular, o bien es una causa o bien es un efecto de ese fenómeno, o está conectado con él a través de algún hecho de causación. Este método inductivo se desprende de la afirmación del empirista inglés John Stuart Mill (1806-1873) de que los cánones de la inducción son influidos por las “Reglas por las cuales juzgar de causas y efectos”, de Hume, y las “Reglas generales para guiar y orientar nuestra búsqueda entre una gran masa de hechos reunidos, en pos de su causa común”, de Herschel <8.Aletzantro. (09 de diciembre de 2012). vox populi vox animus. Obtenido de https://voxpopulivoxanimus.wordpress.com/tag/de-variaciones-concomitantes/>.

Para resolver la primera parte de este problema utilizaré lo que John Stuart Mill <9. Stebbing, S. (1965). Introducción Moderna a la Lógica. Londres: UNAM.> llamaba el método de variación concomitante. Preguntándome si la cantidad mujeres en la administración pública varía directamente en proporción a la cantidad de convocatorias del Servicio Profesional de Carrera con paridad de género? Si la cantidad de mujeres en puestos directivos aumenta con la cantidad de convocatorias paritarias y disminuye cuando las convocatorias paritarias disminuyen, esto significa que el número de convocatorias paritarias con base en la ley está en correlación positiva con el ingreso de las mujeres a la administración pública. Existen, entonces, buenas razones para creer que aumentar las convocatorias paritarias aumentará el ingreso de las mujeres a la administración pública, al menos hasta cierto punto lo que me ayudará a determinar los cambios en el ingreso de las mujeres a la administración pública federal por medio del Servicio Profesional de Carrera.

Por otra parte, es importante resaltar que la gestión pública como objeto de estudio se refiere al ‘problema de cómo designar y operar servicios públicos y el detallado trabajo del gobierno ejecutivo’, teniendo tres elementos centrales: la gestión de políticas, la gestión de recursos y la gestión de programas. Por gestión de políticas públicas entendemos todas aquellas tareas que están inscritas en el proceso de diseño y gestión de políticas públicas. La gestión de recursos se refiere a las definiciones de sistemas de administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera, el sistema de personal, etc. Finalmente, por gestión de programas reconocemos a la implementación misma en tareas del día a día de las políticas públicas de un gobierno en áreas definidas (Plisscof, 2003, p. XXX). En el caso de esta investigación se abordará la gestión de recursos por el sistema de personal.

Para ello, Haré uso del método comparado porque la comparación es o como describe Plisscof:

Un método de control de nuestras generalizaciones, o porque nos provee una base para realizar afirmaciones sobre regularidades experimentales (De Cäis, 1997), las que permiten avanzar en la búsqueda de afirmaciones que permitan explicar los fenómenos sociales que cruzan la gestión pública. La comparación agudiza nuestra capacidad de descripción y permite sintetizar los elementos diferenciadores y comunes de un fenómeno particular que ocurra en la gestión. Además, otorga criterios para verificar hipótesis, generadas con base en el descubrimiento inductivo, lo que permite validar o no afirmaciones y/o conceptos y así continuar en una fase superior de construcción de teorías explicativas que den cuenta de la gestión pública como objeto de estudio.

Por lo anterior, el método comparativo me servirá para analizar el fenómeno legislativo en nuestro país y en relación con otras naciones, a decir de Mancera Cota este “estudio de experiencias extranjeras no implica la simple importación de soluciones ni la imposición de figuras extranjeras, si no el estudio de la idoneidad de instituciones extranjeras a las necesidades o problemas nacionales. Es por ello por lo que debe destacarse la trascendencia del derecho comparado en la reforma legislativa. Henry Sumner Maine considerado el padre del Derecho Comparado, al respecto, señala que: "la función principal del derecho comparado es perfeccionar la legislación y mejoramiento práctico de la ley", y agrega, "por medio del examen y la comparación de leyes, es como se obtienen los materiales más valiosos para mejorar la ley <10. Mancera-Cota, A. (2008). Consideraciones durante el proceso comparativo. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, 213-239.> <11. Bonilla, D. (2020). Los bárbaros jurídicos: identidad, derecho comparado moderno y el Sur global. Bogotá: Siglo del Hombre Editores>.

1.6. Definición y operacionabilidad de variables.

Las características fundamentales del método científico son la validez (capacidad de medir lo que se plantea medir) y la confiabilidad (capacidad de repetir una medida en las mismas condiciones). Plantear adecuadamente las variables ayuda a garantizar la validez y confiabilidad de un estudio <12. Villavicencio-Caparó, E., Torrachi-Carrasco, E., Pariona-Minaya, M., & Alvear-Cordova, M. (2019). ¿Cómo plantear las variables de una investigación?: Operacionalización de las variables. Revista OACTIVA UC Cuenca, 9-14.>.

Como sugiere Kerlinger, la variable es otra manera de designar los conceptos o constructos a estudiar, ampliando esta acepción, Cea D´ Ancona establece que una variable es la cualidad o característica de un objeto (o evento) que contenga al menos dos atributos (categorías o valores) en los que pueda clasificarse un objeto o evento determinado”.

Batthianny resume el concepto como, una variable es todo lo que se puede medir siendo características de la sociedad o de la realidad en un determinado periodo de tiempo <13. Batthianny, K. (2011). Variables, indicadores, índices. De los conceptos a las variables. En Metodología de la Investigación en las Ciencias Sociales (págs. 51-66). Montevideo: Universidad de la República.>. Por lo que para esta investigación haré uso de las variables concomitantes; dentro de este grupo son las variables que condicionan la relación entre la variable dependiente y la independiente. Es necesario incluirlas en el marco operativo porque vehiculizan la relación original. Son tres variables unidas por vínculos causales donde X determina a Z y Z determina a Y.

A continuación, presento el problema estructurado de la operacionalización de mi investigación, a partir del esquema de Rivas Tovar (2015).

1.7. Comprobación de la hipótesis.

Una hipótesis se contrasta empíricamente a través de una investigación y el resultado puede ser su comprobación o su refutación. Pero comprobar empíricamente una hipótesis es diferente a concluir que la hipótesis es verdadera. De acuerdo con Popper, las hipótesis no tienen que ser susceptibles de decisión final sobre su verdad o falsedad, sino deben ser susceptibles de ser puestas a prueba mediante la experiencia, “estos datos podrán refutar o rechazar la hipótesis, pero nunca afirmarla, a pesar de que los datos fueran compatibles con ella”. Un enunciado científico será aquel que pueda ser refutado por la experiencia. Popper critica por tanto la idea de verificabilidad proponiendo en cambio la falsabilidad de las hipótesis a través de la prueba empírica como criterio para delimitar una hipótesis científica <17. García, F. M. (2003). Popper, el contraste de hipótesis y el método crítico. Revista Cubana de Salud Pública, 52-60.>.

2.1. Concepto de administración pública.

Como parte de los estudios que necesariamente deben realizarse previo al dimensionamiento del impacto del principio de la paridad en todo en el orden gubernamental, se encuentra el relativo a la identificación del contexto en el cual debe desarrollarse el contenido y el alcance del mismo. En ese sentido, nuestro punto de partida y a la vez ámbito material, corresponde al de la administración pública. Por ello, es fundamental clarificar qué es lo que debemos entender por administración pública.

Existen múltiples definiciones del concepto de administración pública dado que, desde su origen y hasta el siglo XVII, existió una confusión de lo administrativo con otras materias de gobierno como justicia, economía, política, políticas, finanzas e incluso como una submateria de la sociología; entre ese universo de definiciones se encuentran las de varios autores:

Para Miguel Acosta Romero:

La Administración Pública es la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial) su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales, b) elementos patrimoniales, c) estructura jurídica, d) procedimientos técnicos (p. XX) .

Para Miguel Galindo es el proceso cuyo objeto es la coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus objetivos con la máxima productividad <18. Galindo, M. (2000). Teoría de la Administración Pública. México: Porrúa.>.

Por su parte, Jorge Fernández la explica como una serie de etapas concatenadas y sucesivas dirigidas a obtener metas y objetivos predeterminados de un conjunto social, mediante el aprovechamiento racional de sus elementos disponibles <19. Fernández, J. (2016). Derecho Administrativo. México: Secretaría de Cultura.>.

También existen otras definiciones con base en la función, operación, alcance y objeto de estudio, para efectos de este trabajo usaré las definiciones que contemplan el alcance y el objeto de estudio de la administración pública, dado que me abocaré a la relación de la administración pública con las políticas públicas, gobierno y el poder Legislativo; es necesario partir de los elementos esenciales de la administración pública, definiendo los objetos de estudio para el tema en cuestión:

Acorde a José Cándido González <20. Mercado, J. (2005). La administración pública como ciencia: Una aproximación a su objeto de estudio. Espacios Públicos, 162-175.> y Omar Guerrero <21. Guerrero, O. (1990). Teoría Administrativa del Estado. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.>, el foco central de la Administración Pública es per se, sin embargo, tiene una serie de objetos de estudios que enriquecen la materia, y en el caso de esta investigación le confieren sustento metodológico:

1. Estado <22. Concepto de Estado como estructura que da vida al conjunto de instituciones políticas modernas y de las que se desprenden el sistema político, régimen, gobierno y administración pública. Herman Heller lo define como la “estructura económica, jurídica y política de dominación. El Estado tiene cuatro elementos básicos y generales: 1) posee gobierno (poder político), 2) tiene un pueblo (como nación), 3) ostenta territorio, y 4) está regulado con base en un estado de derecho que lo legitima y que basa su organización en la división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial (Secretaría de Gobernación, 2017)>
2. El manejo público (management)
3. Burocracia
4. El poder
5. Institución estatal, proceso administrativo y razón técnica.
6. La división de poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial)
7. Las políticas públicas (policy).

De lo anterior se desprende que la administración pública instrumentada por el poder Ejecutivo se desarrolla en las organizaciones del gobierno cuya permanencia no está garantizada, dado que responde a las necesidades y realidades de una sociedad que evoluciona. Asimismo, la administración pública tiene la función de realizar las actividades que tienen que ver con el ejercicio, conservación y expansión del poder, lo que le confiere un carácter político y administrativo, siendo la coincidencia de la búsqueda del bien común lo que le otorga al Estado la facultad de propiciarlo, por medio de sus instituciones estatales.

Como muestra el esquema anterior, tanto en el carácter político como en el carácter administrativo de la administración pública como institución estatal, existe la coincidencia de las políticas públicas, por lo que en este trabajo se desarrollará la relación del carácter político, específicamente la correlación con el Poder Legislativo y las políticas públicas en beneficio de la creación de la paridad para su aplicación en el Servicio Profesional de Carrera en el periodo 2015-2018.

Esquema 2. FMarco conceptual de la investigación.

Fuente: elaboración propia.

2.2. La presencia de las mujeres en el desarrollo de la administración pública.

La igualdad sustantiva como principio constitucional pero también como regla aplicable a la estructuración de la administración pública pareciera ser una conquista contemporánea, sin embargo, a lo largo de la historia podemos encontrar pasos fundamentales que de manera paulatina fueron recogidas por la evidencia documental.

Poder identificar cada una de estas aportaciones permite medir con un mejor y mayor rigor el grado de desarrollo de las mujeres y el papel desempeñado en la historia de la función pública.

La administración pública tiene su origen en tiempos remotos, siendo Grecia y Roma los principales representantes de ésta, sin embargo, la presencia de las mujeres es casi inexistente, como expresan Zanakis <23. Zanakis, S., Theofanides, Kontaratos, & Tassios. (2003). Ancient Greeks´ Practices and Contributions in Public and Entrepreneurship Decision Making. Informs Journals on Applied Analytics, 1-124.> et al. Además de las artes y la filosofía, los griegos contribuyeron a las ideas y prácticas de la toma de decisiones económicas y sociales. En el siglo IV a. C., en sus Manuales de Administración Pública Jenofonte contribuyó activamente con ideas de liderazgo, gestión, crecimiento económico y captación de fondos. Adicionalmente se tiene documentado que en Atenas durante los siglos V al III a. C., se utilizaban dispositivos de dibujo para la selección democrática de funcionarios públicos y jurados. El oráculo de Delfos, de los siglos IX al III a. C., se concebía como una red inteligente del mundo antiguo donde sacerdotes considerados los sabios de la antigüedad, recopilaban y evaluaban información asesorando a personas comunes y líderes como Alejandro Magno en la toma de decisiones de gobierno. Sin embargo, es escasa la literatura referente a la administración pública donde se mencione que eran las mujeres las que daban las profecías a los consultantes, es decir, tenían el papel principal en la toma de decisiones, estas mujeres pertenecientes a las vírgenes délficas fueron denominadas sacerdotisas, o Pitia (tradicionalmente una mujer de 50 años que por voluntad propia renunciaba a la vida ciudadana cortando cualquier vínculo con la familia y amigos, aislándose el resto de su existencia) <24. GRECA. (14 de enero de 2019). Breve Historia del Oráculo de Delfos. Obtenido de Greca: https://www.greca.co/es/blog/2019/6/13/breve-historia-del-oraculo-de-delfos-que-es-y-donde-esta>.

Esta Grecia antigua dominada por los hombres que ocupaban los más altos puestos de la sociedad, guerreros en el campo de batalla y gobernantes de imperios poderosos, no escapaba del influjo femenino, ya que desde el campesino más humilde hasta el emperador confiaban en el consejo de una mujer, y así fue durante casi mil años; en contraparte, las mujeres en la sociedad griega eran relegadas al hogar, viviendo bajo el control de los hombres desde su nacimiento hasta su muerte, ya fuera bajo el yugo de los padres, hermanos o esposos, negándoles su participación en el voto o empleos públicos, herencias o posesión de propiedades.

En este tenor de ideas, es importante rescatar la visión filosófica respecto a la mujer, de los principales creadores de importantes aspectos de la administración pública en la antigua Grecia, comenzando con Platón quien en su obra maestra La República establece la búsqueda de la sociedad perfecta, reconociendo la misma naturaleza para el hombre y para la mujer aunque en la práctica esto difería), en la República ideal, la formación de los ciudadanos era de vital importancia por lo tanto, la educación pretendía ser en igualdad de circunstancias entre hombre y mujeres, reconociendo la racionalidad y templanza de la mujeres, por lo cual,desde la óptica de Platón, podían participar en las tareas del Estado o incluso ser gobernantes, dependiendo de sus aptitudes.

Sin embargo, si bien Platón reconocía que hay mujeres que tienen mayor desempeño que algunos hombres, consideraba que en general su aprendizaje era más lento y por ende eran inferiores, esta contradicción también la manifestaba entre el trato entre hombre y mujeres cuando antepone los intereses de la Polis <25. Polis: En la antigua Grecia, Estado autónomo constituido por una ciudad y un pequeño territorio. Real Academia Española. (21 de enero de 2019). Obtenido de https://dle.rae.es/polis> por un lado, con la participación de la mujer en la clase guerrera para aumentar el número de combatientes, pero a su vez ofrece a las mujeres como objeto de diversión y recompensa masculina, lo que en resumen, como destaca Reck (2011, p. XX) , que “Platón no escapa al sexismo de su época”.

Aristóteles, por su parte, excluye a la mujer y la subordina a la presencia masculina y a su administración, otorgándole la única función de reproducción, y afirma que la única virtud que posee como persona es el silencio, por lo que carentes de discurso de conocimiento <26. Discurso de conocimiento el compuesto por el conocimiento técnico funcional como el sociopolítico, filosófico y literario que incide en el comportamiento social. Dalton, M. (1996). Mujeres, Diosas y musas: tejedoras de la memoria. Ciudad de México: El Colegio de México.> no poseen identidad, y por ende no podían ser consideradas ciudadanas sujetas de derechos <27. Egea, S. (19 de octubre de 2007). El papel de la mujer en la antigua Grecia y la Novela.>, según explica Egea (2007, p. XX). Cabe destacar que también clasifica a las mujeres acorde a la zona geográfica; en Atenienses como mujeres independientes, propietarias y hasta cierto punto poderosas cuyas acciones causan más mal que bien, y por otro lado, con un comportamiento incorrecto a Espartanas y Cartaginesas quienes desde su punto de vista rompen los modelos establecidos de la sociedad; en resumen opina negativamente de las mujeres y lo plasma en su tratado La Política definiéndolas como un ser incompleto y comparándolas con animales. Asimismo, es un crítico de Platón manifestando su desacuerdo con su visión de la República ideal, respecto a la igualdad de hombres y mujeres en la propiedad privada, política y educación, ya que para él, el hombre es un ser social y político por naturaleza, mientras que las mujeres son seres biológicos destinadas a la reproducción, cuya única razón de ser es otorgada por tener un esposo y una familia, si es “afortunada” de poseer lo anterior tendría un estatus mayor que una esclava, dado que la familia para Aristóteles era el núcleo de unión fundamental para la sociedad y el vínculo natural que mantiene el principio de Estado.

Desde la posición de Aristóteles, la administración de los bienes es facultad exclusiva de los hombres, por ende, el Estado es patriarcal, y su función de legislar y administrar se complementa con la prescripción de la herencia ciudadana por procreación y cuya participación de la mujer se reduce a su función biológica <28. Dalton, M. (1996). La mujer en la política de Aristóteles. En M. Dalton, Mujeres, diosas y musas: tejedoras de la memoria (págs. 345-416). México: El Colegio de México.>.

2.3. Antecedentes de las aportaciones de las mujeres en la administración pública.

En el tiempo comprendido entre la Antigüedad y el inicio de la Edad Moderna, la participación de la mujer en la administración pública se dirigió hacia una variedad de preocupaciones que nada tenían que ver con los problemas administrativos. A continuación, se expone un recuento de los principales aportadores a la administración pública de ese periodo y su conceptualización de la mujer, a efecto de tener un panorama del significado de la participación de la mujer en los orígenes del desarrollo de la administración pública como disciplina autónoma; posteriormente se presenta un breve listado de los hitos en la evolución de cada uno de los modelos occidentales realizado por las mujeres, teniendo como referencia a Europa Occidental, Estados Unidos y, por último, México.

Tabla 1. Teóricos de la administración pública y la conceptualización de la mujer.

Autor	Periodo	Aportación	Concepción de la mujer
Francis Bacon	1561-1626	Principio de la prevalencia de lo principal sobre lo accesorio, apoya el elemento primordial de la administración: la planeación.	Autoras como Carolyn Merchant y Evelyn Fox Keller señalan que, siendo uno de los principales promotores de la ciencia moderna, Bacon contribuyó a la masculinización de la actividad científica y a una identificación de la naturaleza con la mujer, entendida como objeto que debe ser dominado, manipulado y ultrajado por parte del varón que hace ciencia.
René Descartes	1596-1650	En su obra El discurso del método para conducir bien la razón y buscar la verdad en las ciencias, describe los principales conceptos de su método filosófico, hoy denominado método cartesiano, donde la premisa fundamental es dividir el problema hasta lo más elemental y el principio de síntesis, ordenar las actividades de menor a mayor complejidad. Por lo anterior, la administración pública, como disciplina social, se funda con estos principios de la razón moderna representada por este autor y se fue nutriendo del empirismo y utilitarismo.	Descartes reconoce la igualdad entre los individuos. La capacidad racional es propia de todos los seres humanos, no está restringida a un grupo social, a una clase o a un sexo en específico, es una capacidad universal, por tanto, también es propio de lo femenino.
Tomas Hobbes	1588-1679	Desarrolló la teoría del Origen Contractualista del Estado, según la cual el hombre primitivo que vivía en estado salvaje pasó lentamente a la vida social mediante un pacto entre todos. Más aún, “el hombre es un lobo para el hombre”, o sea, que el hombre primitivo era un ser antisocial por definición, y vivía en guerra permanente con sus vecinos. El Estado vendría a ser, por tanto, la resultante inevitable de dicha situación, para imponer el orden y la organización en la vida social, a la manera de un Leviatán. El Estado, a medida que crece, presenta las dimensiones de un dinosaurio, amenazando la libertad de todos los individuos.	Contrario a la época Hobbes expone en su obra Elements of law, publicada en 1640, los planteamientos iniciales en torno a la igualdad en el estado natural entre hombres y mujeres, ya que se refiere a la especie humana sin hacer exclusión de género, refiriendo que la cesión del poder por parte de las mujeres al hombre, en el estado civil, en otras palabras, la cesión de su gobierno, es por cuenta de un convenio y no como producto de una ley natural.
Jean-Jacques Rousseau	1712-1778	Desarrolló la teoría del Contrato Social: el Estado surge de un acuerdo de voluntades. Sin embargo, si el hombre es por naturaleza bueno y afable, la vida en sociedad lo corrompe.	Argumenta la subordinación de la mujer por completo a su familia y su hogar, siendo su prototipo de mujer “natural” la casta, sumisa y modesta, reservada al ámbito privado, mientras el hombre es el único destinado al ámbito público. También afirmó que las mujeres son seres inferiores y subordinadas que debían ser educadas con el solo objeto de servir a los hombres y proporcionarles placer.
Johann Heinrich Gottlob Von Justi	1717-1771	En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Von Justi diferenció a la policey ante otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política, y así facilitó la definición primigenia de lo que después sería la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era aquella disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios públicos para comprender el modo como se podía incrementar el poder del Estado y acrecentar a sus fuerzas interiores (Gerrero, XXXX, p. XX).	Consideró que la tarea del Estado son educar a las mujeres para ser incorporadas al ejercicio de las profesiones liberales y a la par, instituir bibliotecas para la difusión de la cultura.
Karl Marx	1818-1883	Propone una teoría del Origen Económico del Estado. El surgimiento del poder político y del Estado no es más que el fruto de la dominación económica del hombre por el hombre. El Estado se convierte en un orden coercitivo, impuesto por una clase social explotadora.	Marx reconoció la importancia de la relación entre hombres y mujeres en la historia desde sus primeras obras. Denunció la opresión de las mujeres, sobre todo en la familia capitalista, burguesa. Por ejemplo, en los Manuscritos económicos y filosóficos de 1844, detalla que la relación entre mujeres y hombres en toda sociedad en todo periodo histórico es la medida de cómo los seres humanos han sido capaces de humanizar la naturaleza, estas son las palabras que usa. En La ideología alemana, habla de la esclavitud latente en la familia, y de cómo los varones se apropian del trabajo de las mujeres. En El manifiesto comunista, denuncia la opresión de las mujeres en la familia burguesa, cómo las tratan como propiedad privada y cómo las usan para transmitir la herencia. Hay por tanto cierta presencia de una conciencia feminista, pero son comentarios ocasionales que no se traducen en una teoría como tal. Solo en el volumen I de El capital Marx analiza el trabajo de las mujeres en el capitalismo, pero solo analiza el trabajo de las mujeres obreras en la gran industria.

Fuente: Elaboración propia con base en Teoría Administrativa del Estado <29. Guerrero, O. OP. Cit. Pág 4-5.>, Pensamiento administrativo <30. Pensamiento administrativo. (04 de Noviembre de 2008). Obtenido de http://pensamientoadmon.blogspot.mx/2008/11/aportes-la-administracion.html>, Influencia de los filósofos en la administración <31. Spaces. (2012). Influencia de los filósofos en la Administración. Obtenido de https://introadministracion.wikispaces.com/file/view/Influencia+de+los+Filosofos+en+la+Administracion.pdf>, La filosofía en la administración <32. Cerutti, H. (1998). La filosofía en la Administración. e-journal UNAM, 7-14.>, Francis Bacon: La ciencia entre la historia del hombre y la historia de la naturaleza <33. Manzo, S. (2004). Francis Bacon: la ciencia entre la historia del hombre y la historia de la naturaleza. Memoria Académica (págs. 277-346). La Plata, Argentina: UNLP-FaHCE.>, El proyecto de modernidad y la administración pública <34. Espejel, J. (2015). El proyecto de modernidad y la administración pública. Revista Iberoamericana de las ciencias sociales y humanísticas, 1-18.>, Mujer, e igualdad en Hobbes y Spinoza <35. Durán, R. (1998). Mujer, e igualdad en Hobbes y Spinoza. Philosophy and Gender>, El ideal de la mujer en Rousseau <36. Rios, T. (2016). The ideal of woman according Rousseau. Revista científica de la UCSA, 24-30.>, La mujer en la Obra de Jean Jacques Rousseau <37. Calderón, F. (2005). La mujer en la obra de Jean Jacques Rousseau. Revista de Filosofía, 165-177.>, La participación de la mujer en el ámbito de lo público: Administración Política y Economía <38. Hernández, M. D. (13 de 04 de 2018). Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Obtenido de Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3681/4501#N3>, Marxismo y feminismo: historia y conceptos <39. Camacho, A. (2014). La Administración Pública y la Administración en México. En R. Rodríguez, & Coord., La mujer en la Administración Pública (págs. 33-48). México: INAP A.C.>.

La tabla 1. Teóricos de la administración pública y la conceptualización de la mujer nos muestra que aunque la mayoría de los principales aportadores de la esta disciplina no estaban de acuerdo con la igualdad de la mujer y que quienes aceptaban cierta igualdad de género, no externaron su completa opinión respecto a su inclusión y/o participación dentro de la sociedad -lo cual es atribuible al pensamiento de la época- profundizando en el tema y acorde a Adriana Camacho en su discusión filosófica la Administración Pública y la mujer en México <40. Camacho, A. (2014). La Administración Pública y la Administración en México. En R. Rodríguez, & Coord., La mujer en la Administración Pública (págs. 33-48). México: INAP A.C.> esta forma de pensamiento debe entenderse desde la distinción entre quienes sostenían la igualdad en el tratamiento de la ley y quienes buscaban la repartición igualitaria de los recursos de la sociedad, considerando que la importancia de la igualdad radica en que es uno de los fundamentos principales para afianzar la democracia como forma de organización política, y aunado a que las diversas opiniones sobre el término varían entre sí se considera la igualdad en términos concretos (la identidad entre dos objetos que comparten todas sus características) o la igualdad referida como equidad, es decir dos formas que no son completamente idénticas pero reconocidas como iguales.

Abriendo un paréntesis, es importante resaltar que la administración pública es la piedra angular de un gobierno y su principal instrumento para poner en práctica las políticas públicas y los programas nacionales, y que el ideal es que esté regida bajos los principios de imparcialidad, responsabilidad, justicia, no discriminación e igualdad (PNUD, 2014) , de ahí la importancia de clarificar la relación entre la igualdad y la democracia como forma de organización política mencionada anteriormente, donde la democracia implica que el poder de decisión reside en los ciudadanos y si los representante políticos elegidos defienden adecuadamente los intereses de los ciudadanos y de la comunidad en general, su decisión garantizará la igualdad <41. Romero, M. (2 de 10 de 2017). Economía del Bienestar. Obtenido de https://manuelromerohernandez.wordpress.com/2017/10/02/283/>, Por otra parte a decir de Reyes Heredia (2009), históricamente la inclusión de la mujer y la visión de género en las políticas públicas ha sido de manera desequilibrada en vez de incluirla como parte integral o independiente, se incluye de manera complementaria o subordinada <42. Reyes, G. D. (2009). Género, educación y socialización: Una propuesta de políticas públicas con perspectiva de género. En INAP. A.C., La modernización de la Administración Pública en México (págs. 125-140). México: Instituto Nacional de Administración Pública A.>, cierro paréntesis.

Continuando con la recopilación de la aportación de la mujer en la historia y desarrollo de la Administración Pública, |la tabla 2. Aportación de las mujeres a la administración pública es una recopilación de contribuciones a la administración pública en las estructuras gubernamentales, realizadas por mujeres de Europa, Estados Unidos y México, con el fin de visibilizar los desarrollos que históricamente han realizado.

La participación de las mujeres en la administración pública es reciente, en gran medida se debe a que no se permitía su acceso a la vida pública, siendo relegadas a la vida privada, o mejor escrito “domestica”, a conveniencia del sistema patriarcal, ya que eran aceptadas cuando las mujeres mexicanas participaron activamente en la vida laboral del país encabezando movimientos sindicalistas desde el siglo XIX, como el de las Saraperas en Puebla (1884) o el de las cigarreras en la Ciudad de México (1887), o en la instauración de la democracia del país al participar en todas las revoluciones de México, desde la Independencia a la Revolución de 1910 con el colectivo de las soldaderas, aun cuando en estos enfrentamientos bélicos las mujeres alcanzaron el grado más alto de coronelas y soldadas recibiendo pago bajo un nombre masculino; es en 1916 cuando los grados alcanzados por las mujeres en la guerra fueron desconocidos por la Secretaría de Guerra y Marina en plena efervescencia revolucionaria, mediante la circular emitida el 18 de marzo de 1916, que señala: “Se declaran nulos todos los nombramientos militares expedidos a favor de señoras y señoritas, cualesquiera que hayan sido los servicios que éstas hayan prestado”. En este sentido, la institución castrense no hizo concesiones y en 1917 las mujeres fueron formalmente dadas de baja de dicha Secretaría por disposición de Venustiano Carranza, aun cuando algunas de ellas continuaron peleando en los distintos ejércitos rebeldes más allá de ese año. Su participación bélica violentaba el sistema restrictivo y desigual que rige las relaciones entre hombres y mujeres en términos de poder. Cuando ya no se las necesitó, se desconoció su participación militar <56. Rocha, M. (2018). “Soldaderas y soldados en la Revolución mexicana. En los campamentos o empuñando armas en los escenarios bélicos. Dimensión Antropológica, 159-18>.

Históricamente, dentro de una cultura androcéntrica la condición de la mujer en México fue una constante lucha por la visibilización de sus derechos, Registros históricos muestran por ejemplo, que en 1824 las mujeres zacatecanas enviaron una carta al Congreso Constituyente reclamando participar en la toma de decisiones, alentadas por el discurso que durante el gobierno del presidente Benito Juárez escribió en su programa de gobierno del 20 de enero de 1861: “Secularizando los establecimientos de utilidad pública, se atenderá también a la educación de las mujeres, dándoles la importancia que merecen por la influencia que ejercen en la sociedad”<57. Rocha, M. (2018). “Soldaderas y soldados en la Revolución mexicana. En los campamentos o empuñando armas en los escenarios bélicos. Dimensión Antropológica, 159-18> Es durante este gobierno que se crea la escuela de señoritas que se convirtió en años posteriores en la Escuela Normal para Señoritas; para 1879 con la unión de varios grupos de mujeres a los movimientos del Primer Congreso Obrero, que buscaba las reivindicaciones laborales, y donde las mujeres se incorporan a varios clubes liberales y partidos de oposición al porfirismo, las mujeres comienzan a organizarse en todo el país, en 1906 el grupo denominado “Las admiradoras de Juárez” exigen el derecho al voto femenino, secundado en 1911 por el movimiento “Las hijas de Cuauhtémoc” quienes envían una carta al presidente interino Francisco León de la Barra exigiendo su derecho al voto, señalando que en la Constitución de 1857 no se hacía mención al sexo, ya que solo se exigía que fueran ciudadanos en general y que supieran leer, por lo tanto no podían ser excluidas <58. Jaiven, A. L., & Rodríguez, R. (2017). El sufragio femenino y la Constitución de 1917. Una revisión. Política y Cultura, 57-81.>.

Para 1915 las mujeres inician las primeras movilizaciones para solicitar la reforma a los artículos 34,35 y 115 constitucionales, originando un debate en 1916 en el constituyente que concluye con su negativa a otorgar el derecho al voto a la mujer, dictamen donde al tenor de lo siguiente cito textual <59. Hernández, P. (2021). LA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN EL ÁMBITO DE LO PÚBLICO: ADMINISTRACIÓN, POLÍTICA Y ECONOMÍA. Boletín Mexicano de Derecho comparado, 453-485.> (Hernández P., 2021):

“Las actividades de la mujer mexicana han estado restringidas tradicionalmente al hogar y su familia, no han desarrollado una conciencia política y no ven además la necesidad de participar en los asuntos públicos. El hecho de que algunas mujeres tengan condiciones para ejercer satisfactoriamente los derechos políticos no funda la conclusión de que éstos deban concederse a la mujer como clase (sic). La dificultad de hacer la selección autoriza la negativa”

Desde diversas trincheras la actuación femenina queda de manifiesto en la historia presufragista, ejemplo de ello es la participación de las mujeres en un contexto natural de una sociedad patriarcal y predominantemente católica, la Cristiada (1926-1929) donde no lucharon por el sufragio, pero sí por sus derechos y creencias, preparando el terreno para las que, si lo hicieran, ya sea como la líder de las acciones, la simple combatiente, o la colaboradora eficaz de la causa que defendió <60. Araoz, M. (2015). Ana Lau Jaiven y María Mercedes Zúñiga Elizalde (coordinadoras) (2013), El sufragio femenino en México. Voto en los estados (1917-1965). Región y Sociedad, 253-260.> <61. Naranjo, O. (2014). La mujer mexicana de la primera rebelión de los cristeros (1926-1929): una mirada historiográfica. Historiografías, 121-137> .

Estos movimientos comienzan a documentarse y por primera vez las mujeres son nota nacional, con el surgimiento de las revistas femeninas y feministas. La escritora y autora de “La emancipación de la mujer por medio del estudio”, Laureana Wright González, funda la primera revista feminista de México: Violetas del Anáhuac, así como el periódico Mujeres de Anáhuac, donde se informó de los avances de las sufragistas de todo el mundo en su lucha por la igualdad.

A partir de 1923 y hasta 1925, Chiapas, Yucatán y Tabasco se caracterizaron por un activismo a favor del sufragio, concediendo igualdad política a la mujer para votar y ser votada en puestos de representación popular. Entre algunas mujeres destacadas, las diputadas Fidelia Brindis, Elvira Carrillo Puerto y Hermila Galindo, se caracterizaron por buscar beneficios sociales para las mujeres. Sin embargo, el 7 de marzo de 1937, la Cámara de Senadores asesta otro duro golpe a la lucha por el sufragio femenino al dictaminar en negativo el anteproyecto a través del cual se otorgaba el voto a las mujeres "…en el tiempo actual, la mujer mexicana aún no está capacitada para el ejercicio de derechos políticos y por tal motivo, se desecha la petición". Las legislaturas locales fueron las primeras en conceder el voto a la mujer, el reconocimiento de la Constitución Federal, de ese derecho se hizo hasta 1947, al adicionar el artículo 115 constitucional, en el cual se disponía que "en las elecciones municipales participarán las mujeres en igualdad de condición que los varones, con el derecho a votar y ser votadas" <62. Galeana, P. (1990). Universitarias Latinoamericanas Liderazgo y Desarrollo. México: Coordinación de Humanidades.>.

A partir de ahí, las mujeres continuaron organizándose para la obtención de sus derechos, uniendo esfuerzos en diversas organizaciones, en 1979, se crea el Frente Nacional de Lucha por la Liberación y los Derechos de las Mujeres; en 1982, la Red Nacional de Mujeres; en 1988, la Coordinadora de Mujeres “Benita Galeana” fue creada por 17 grupos (caracterizados por grupos de bajos recursos económicos). Posterior a la celebración de la Conferencia del Año Internacional de la Mujer en 1975, fue que quedó asentado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el reconocimiento a nuestra igualdad jurídica <63. SEGOBVER. (22 de 03 de 2012). Historia de la Ciudadanía de la mujeres en México. Obtenido de Biblioteca Segobver: https://www.segobver.gob.mx/genero/docs/Biblioteca/Historia_de%20la%20ciudadania%20de%20las%20mujeres.pdf>.

Ahora bien, desde el derecho al voto hasta la actualidad las mujeres han continuado luchando por sus derechos políticos y su visibilización en la vida pública, a decir de Marcela Lagarde este momento histórico condujo al cuestionamiento de una democracia moderna participativa y con decisión a los asuntos públicos y la normativa que incluye a las mujeres, esto contribuye a repensar la democracia desde una perspectiva de género <64. Lagarde, M. (2 de 12 de 2020). Youtube. Obtenido de https://www.youtube.com/watch?v=x0_RMBtOWsk>.

2.4. El género como problema de política pública.

Como un reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad, las políticas públicas son los objetivos de bienestar colectivo que nos permite comprender hacia dónde orientar el desarrollo y cómo hacerlo, lo anterior mediante la intervención pública, distribución de responsabilidades y recursos entre los actores sociales, el papel de estas políticas públicas es materializar la acción del Estado, el puente visible entre el gobierno y la sociedad.

Como fines del Estado son el bienestar social, el desarrollo económico y la seguridad colectiva, asimismo se puede entonces mencionar sus funciones básicas que se materializan en las políticas públicas <65. Torres-Melo, J., & Santander, J. (2013). Introducción a las políticas públicas. Bogotá: IEMP Ediciones> .

1. Función de asignación: que busca asegurar la provisión de bienes y servicios sociales y el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes privados y sociales.
   
   
2. Función de distribución: proceso mediante el cual la renta y la riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.
   
   
3. Función de estabilidad: que se orienta a garantizar la estabilidad económica mediante la utilización de la política presupuestaria y la estabilidad social mediante la resolución de conflictos.

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo las características del proceso de elaboración de las políticas públicas dependen de la calidad de las instituciones del gobierno, de la institucionalización del congreso, la independencia del poder judicial y la calidad del servicio civil, esta sinergia promueve una elaboración más cooperativa de las políticas y por ende políticas de mejor calidad <66. Franco, M., & Scartascini, C. (2014). La política de las políticas públicas: Re-examinando la calidad de las políticas públicas y las capacidades del Estado en América Latina y el Caribe. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo>:

Aun cuando lo anterior describe el ideal alcanzable en la elaboración de las políticas públicas no debemos olvidar que estas son perfectibles a través del tiempo, ya que lo que funcionaba para una generación o una administración tal vez en la siguiente sea obsoleta, y que la mayoría de las políticas públicas surgen de los problemas que exigen acción para su solución, los cuales son situaciones conflictivas derivadas de la inseguridad colectiva, la oportunidad, la escasez, el dolor y la pobreza; que existen porque la situación general no alcanza el nivel mínimo de lo deseable <67. McGregor, E. (1989). Orígenes y tendencias del análisis de las políticas públicas. Política y Sociedad, 7-14.>.

Si nos remontamos a la historia, a inicios de los años cincuenta, Harold Lasswell señaló la necesidad de orientar las políticas hacia las disciplinas académicas, resaltando que esta orientación diferiría de las disciplinas tradicionales por el hecho de que el conocimiento originado de ellas (tradicional) se basa en un diálogo entre la teoría y la práctica.

En el análisis de las políticas públicas, continuando con Laswell, se debe señalar que los problemas prácticos reales no son únicamente políticos, económicos, sociológicos o psicológicos; además que varias disciplinas intervienen en el análisis de una política pública, lo que lo convierte en un ejercicio multidisciplinario (que enriquece una disciplina con los saberes de otra) al que, desde mi punto de vista, elevaría a transdisciplinario <68. Morin, E. (18 de 02 de 2018). Multidiversidad Mundo Real Edgar Morin. Obtenido de http://edgarmorinmultiversidad.org/index.php/que-es-transdisciplinariedad.html> ya que representa la aspiración a un conocimiento lo más completo posible, que sea capaz de dialogar con la diversidad de los saberes humanos. Por eso, el diálogo de saberes y la complejidad son inherentes a la actitud transdisciplinaria, que se plantea el mundo como pregunta y como aspiración.

Las políticas públicas, en la medida en que establecen una obligación de los Estados, son exigibles por parte de la ciudadanía. Hacerlas justas desde un enfoque de igualdad de género marca la diferencia frente a otras políticas e impone al Estado nuevos retos en el sentido de considerar la igualdad y la no discriminación en la práctica, reconociendo las necesidades diferenciadas y, en consecuencia, las medidas, contenidos y protecciones específicas a través de dichas políticas <69. Benavente, C., & Valdés, A. (2014). Políticas públicas para la igualdad de género. Santiago de Chile: CEPAL.>.

Según Flores (2014, p. XX), explicar la diferencia de género a partir de sus efectos es una estrategia ideológica de resistencia, sustentada en el poder de la tradición, por lo que comprender este fenómeno es crucial para no reproducir el error de interpretar la diferencia entre sexos como innata, puesto que los datos objetivos emergentes de los estudios de género cuestionan esas afirmaciones de pensamiento tradicional y revelan que la diferencia entre sexos en el orden social es adquirida y administrada <70. Flores, F. (2014). Psicología Social y Género: El sexo como objeto de representación social. México: UNAM – CEPHCIS.>;

Así que, partiendo de la idea que el género no son los hechos naturales o biológicos que a lo largo de la historia han construido las sociedades y ha contribuido a la desigualdad social y política, la perspectiva de género debe tomar en cuenta las diferencia de sexos entre la generación de desarrollo y analizar, en cada sociedad y en cada circunstancia, las causas y los mecanismos institucionales y culturales que estructuran la desigualdad entre hombres y mujeres y tomar acciones para:

1. Redistribuir equitativamente las actividades entre los sexos (en los ámbitos público y privado).
   
   
2. Valorar de manera justa los distintos trabajos que realicen hombres y mujeres (trabajo doméstico, servicios, etcétera).
   
   
3. Modificar las estructuras sociales, los mecanismos, reglas, prácticas y valores que reproducen la desigualdad.
   
   
4. Fortalecer el poder de gestión y decisión de las mujeres.

Si bien es cierto México cuenta con un etiquetado de recursos públicos para las políticas públicas en el tema mujeres y la igualdad de género fue incorporada desde 2008 en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, y que luego se renombró como “Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres” en 2013. En dicho anexo se presenta el presupuesto desagregado por ramos administrativos y programas presupuestarios en los que la Cámara de Diputados etiqueta recursos públicos federales para las mujeres y la igualdad de género, pero mientras el presupuesto de egresos no se formule con perspectiva de género, su impacto en la situación de las mujeres y la igualdad de género será negativo. El presupuesto continuará actuando como factor reproductor de las desigualdades de género y contribuirá a que persista y, probablemente, a que se agrave la situación desfavorable de las mujeres en la sociedad.

Ejemplo de lo anterior es el recorte o la insuficiencia de los recursos públicos destinados a atender y solucionar la problemática de género que afecta directamente a las mujeres en cuestiones como la salud reproductiva, la mortalidad materna, la falta de acceso a recursos económicos y la violencia, entre otras <71. Benavente & Valdés, C.2. México: el Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), 2014>.

Aplicado al proceso de desarrollo, el análisis de género mide cuánto influyen los programas y políticas en las mujeres y en los hombres de manera diferencial, en este sentido, el Estado deberá incorporar la perspectiva de género y pugnar, precisamente, porque se tomen en cuenta las consecuencias de una política pública, con el propósito de que podamos entender si una política alcanza (beneficia) o retrasa (limita) la situación de las mujeres <72. Instituto Nacional de las Mujeres. (2004). El ABC de género en la Administración Pública. México: INMUJERES.>.

2.5. La construcción metodológica en política pública de la perspectiva de género.

La denominada perspectiva de género es un instrumento indispensable en las investigaciones sociales al dar luces sobre las diferentes formas de construcción identitaria de mujeres y hombres, sus maneras particulares de actuar, percibir, entender, sentir, hablar e interactuar, además de los diferentes vínculos que se establecen entre ellos <73. Inda, N. (2006). La perspectiva de género en investigaciones sociales. Des brèches dans la ville, 37-54.>.

El marco jurídico, la doctrina y la teoría sobre la igualdad entre los hombres y las mujeres arrojen necesariamente un elemento distintivo: la nota esencial de la perspectiva de género. Identificarla y comprenderla es de vital importancia a fin de lograr una construcción metodológica adecuada de las políticas públicas que actualmente se encuentran en avanzado estado evolutivo.

Por lo tanto y de acuerdo con el trabajo de Flores Palacios, la adquisición del género es un trabajo de construcción social que no se explica por sus efectos, por lo que resulta ineludible para este estudio del género anclarse en un marco teórico que contemple en su articulación el postulado de paridad del que se parte, para la definición de su objeto: una construcción social <74. Flores, F. (2014). Psicología Social y Género: El sexo como objeto de representación social. México: UNAM – CEPHCIS.> .

A decir de Giddens, nunca ha habido una sociedad, según los acervos históricos existentes, en la cual las mujeres hayan sido siquiera aproximadamente iguales a los hombres. Esta es una verdadera revolución en la cotidianidad, y sus consecuencias se están sintiendo a nivel mundial en esferas desde laborales hasta políticas.

Si llevamos lo descrito anteriormente al campo laboral, específicamente en las instituciones, las cuales han sido creadas en virtud de acciones e interacciones humanas y son el producto de largos procesos históricos que se cristalizan en reglas, normas y convenciones culturales en los que han participado sujetos sociales y colectividades con diferente poder, concepciones y aspiraciones existiendo si son continuamente recreadas mediante nuevas acciones e interacciones entre personas y colectividades.

Desde esta perspectiva, las relaciones que establecen hombres y mujeres en la vida cotidiana no son independientes del quehacer de las instituciones. La cotidianidad de género es vivida a través de y con estas formas de conocimientos y prácticas ya convertidas en hábitos. Las reglas y normas que durante largo tiempo han distribuido - de manera desigual - los recursos, las oportunidades y el poder entre hombres y mujeres, han afectado las motivaciones y expectativas que unas y otros tienen de sí y de sus posibilidades de incidir en los destinos sociales, políticos y laborales.

Entendemos al Gobierno como la acción de gestionar un proyecto político que resulta de una selección de problemas que un régimen prioriza y sobre la cual se compromete con la ciudadanía que elige mayoritariamente ese proyecto a resolver al menos algunos de esos problemas. Los inconvenientes de la realidad surgen a partir de una declaración de insatisfacción que un actor hace en relación con el estado actual de las cosas, y manifiesta su deseo y voluntad de transformar la realidad hacia un nuevo estadio, más satisfactorio.

En la práctica social y política se muestra que las mujeres no cuentan con las mismas posibilidades de acceso a puestos de elección, como tampoco de participación en la toma de decisiones, pues de alguna manera sus capacidades para ocupar dichos puestos públicos son cuestionadas.

Para clarificar lo anterior, debemos partir de que existe una sistemática confusión de términos que ha hecho que no se alcancen los objetivos de cada uno al 100 por ciento:

La literatura sobre el tema reconoce los frentes de los cuales surgen las discusiones que conformarán el abordaje de la paridad de género en la administración pública, y es que para las y los funcionarios públicos, existe una obligatoriedad jurídica y, como personas, hay una exigencia ética, de justicia social, e incluso de racionalidad económica.

Hacer justicia no significa igualitarismo; tratar igual a quienes son diferentes acentúa la desigualdad social. La paridad es un Es un principio constitucional que tiene como finalidad la igualdad sustantiva entre los sexos, que adopta nuestro país como parte de los compromisos internacionales que ha adquirido con el objeto de que los derechos político-electorales de las y los ciudadanos se ejerzan en condiciones de igualdad. La paridad es una medida permanente para lograr la inclusión de mujeres en los espacios de decisión pública.

Por otro lado, la igualdad, como ideal o expectativa por alcanzar, va más allá de una simple igualación entre hombres y mujeres; implica crear los sistemas que les permitan a ambos tener las mismas oportunidades para acceder, usar y controlar derechos, recursos y beneficios <78. Bonifaz, L. (2016). El principio de paridad en las elecciones: Aplicación, resultados y retos. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación.> .

Después de la claridad de conceptos y orígenes de éstos podemos entonces realizar la construcción metodológica de la paridad de género como un constructo de problema de política pública mediante los siguientes pasos <79. García, M. (agosto de 2017). Clase presencial en el Senado de Análisis de Políticas Públicas. México: INAP.> <80. Santander, J. T.-M. (2013). Introducción a las Políticas Públicas Conceptos y herramientas desde la relación entre el Estado y la Ciudadanía. Bogotá: IEMP Ediciones.>.

1. Hecho: las mujeres ocupan menos del 20% de los cargos en el gabinete del Ejecutivo federal y no alcanzan el 50% en la APF.
   
   
2. Causas: la creciente participación de las mujeres en el mercado laboral es producto de múltiples factores, entre los que destacan:
   
   
   1. La transición demográfica (impulsada por el control y descenso de la fecundidad) y los cambios en las familias (menos hijos e incremento de la jefatura femenina).
      
      
   2. Los avances a favor de los derechos de las mujeres y la paulatina eliminación de las barreras formales e informales que alejaban a las mujeres de ciertas profesiones y ocupaciones: entre ellas, una mayor escolaridad de las mujeres de la población económicamente activa, que en 2017 asciende a 10.4 años para mujeres y 9.6 años entre los hombres.
      
      
   3. Las emergencias económicas que demandan el apoyo de más integrantes de la familia para lograr mejores ingresos familiares: en 2015 los ingresos de las mujeres que trabajan para el mercado económico representaron en promedio 39.4% de los ingresos totales de sus hogares.
   
   
3. Impacto: no trascender en un mundo globalizado.
   
   
4. Problema colectivo: las mujeres constituyen poco más de la mitad de la población y, potencialmente, la mitad de su fuerza de trabajo. Pero el país aún no ha pasado por la reestructuración cultural y social de la división sexual del trabajo que logre las condiciones para que las mujeres participen de la igualdad de oportunidades que los hombres poseen en el trabajo, desde las circunstancias de contratación y oportunidades de ascenso, hasta las prestaciones y condiciones laborales -que debieran ser diferentes para mujeres y hombres.
   De acuerdo con González en 2017, la tasa de participación en el mercado económico asciende a 42.9% entre las mujeres en edad de trabajar, mientras que la de los hombres alcanza 77.8%; lo cual indica que todavía las mujeres enfrentan una brecha de participación en el mercado económico de 34.9 puntos porcentuales por debajo de los hombres <81. CNDH. (2017). Estudio sobre la igualdad entre mujeres y hombres en materia de puestos y salarios en la Administración Pública Federal 2017. México: CNDH.> .
   
   
5. Problema social: de acuerdo con los datos del censo poblacional del INEGI, 2015, de la población total de 119 938 473 millones de mexicanos, 51.4 millones son mujeres mientras que los restantes 48.6 son hombres. Por lo tanto, las mujeres constituyen poco más de 51 por ciento de la población. Sin embargo, su representación en áreas estratégicas no sigue ese patrón.
   
   De acuerdo con el estudio la CNDH 2017, en el conjunto de las 49 instituciones de la APF consideradas, 53.5% de las personas empleadas son mujeres. Sin embargo, el porcentaje de participación femenina entre el total del personal de la APF encierra una amplia variedad de situaciones institucionales. Si se consideran 49 instituciones que reportan actividades en el Proigualdad y que en su mayoría proporcionan datos en el RUSP, 20 de ellas muestran que 50% o más de su personal son mujeres: Semarnat, Cultura, Ser, Fovissste, SS, Consar, Sedesol, Se, Imjuve, Sipinna, Stps, Cnegsr, Conapred, Inea, Imss, Issste, Inmujeres, DIF, Inapam y Conavim, y en estas cinco últimas más del 60% son mujeres. Mientras que en seis instituciones el porcentaje de mujeres es menor a 40%: Policia Federal (21.5%), Conafor (21.6%), Conagua (35.0%), SCT (37.3%), Conanp (38.4%) y Sagarpa (38.5%).
   
   Entre los mandos medios y superiores, en 29 de las 47 instituciones, el porcentaje de mujeres supera el 40.0%. Este porcentaje de mujeres en puestos de mando indica que en ellas se ha logrado uno de los indicadores del Objetivo 1 de Proigualdad: alcanzar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres y propiciar un cambio cultural respetuoso de los derechos de las mujeres; ya que el indicador “porcentaje de mujeres en puestos directivos de la administración pública” establece 40.0% como meta a 2018.
   
   Si se contrasta el porcentaje de mujeres en mandos, con el del total del personal, se aprecia que las mujeres tienen menos presencia en las posiciones de liderazgo y toma de decisiones. Entre las 29 instituciones donde las mujeres alcanzan 40% o más en los puestos de mando (ver gráfica 2A), en sólo siete de ellas el porcentaje de mujeres es superior al del total de empleados de la institución: Conadis (44.4% en el total y 48.1% en puestos de mando), Sipinna (54.7% contra 57.6%), Conapo (49.1% contra 51.2%), Cultura (50.5 contra 51.8%), Coneval (45.7% contra 46.6%), SS (51.2% contra 52.0%) y Cenapred (47.2 contra 47.7%). Mientras que entre aquellas instituciones donde el porcentaje de mujeres es menor a 40% en los puestos de mando, sólo dos (Policía Federal y Conafor) tienen un mayor porcentaje de mujeres en puestos directivos que en el total general
   
   
6. Problema colectivo: las mujeres constituyen poco más de la mitad de la población y, potencialmente, la mitad de su fuerza de trabajo. Pero el país aún no ha pasado por la reestructuración cultural y social de la división sexual del trabajo que logre las condiciones para que las mujeres participen de la igualdad de oportunidades que los hombres poseen en el trabajo, desde las circunstancias de contratación y oportunidades de ascenso, hasta las prestaciones y condiciones laborales -que debieran ser diferentes para mujeres y hombres.
   
   De acuerdo con González en 2017, la tasa de participación en el mercado económico asciende a 42.9% entre las mujeres en edad de trabajar, mientras que la de los hombres alcanza 77.8%, lo cual indica que todavía las mujeres enfrentan una brecha de participación en el mercado económico de 34.9 puntos porcentuales por debajo de los hombres <81. CNDH. (2017). Estudio sobre la igualdad entre mujeres y hombres en materia de puestos y salarios en la Administración Pública Federal 2017. México: CNDH.>.
   
   
7. Problema público: ser focalizados como uno de los países donde existe la desigualdad y disparidad en la Administración Pública Federal, de no llegar a realizarse se contrapondría con el mandato del Ejecutivo Federal emitido el 8 de noviembre de 2016 para que todas las instituciones federales tengan, lo antes posible, la certificación de la Norma Mexicana para la Igualdad Laboral y no Discriminación (Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2015). Otro factor, el llamado techo de cristal – que alude a barreras invisibles impuestas social y culturalmente – impide que las mujeres alcancen niveles superiores de gestión, y es un fenómeno mundial que afecta a las mujeres, incluso a las de mayores niveles de escolaridad. En promedio, el género femenino tiene un menor porcentaje entre los puestos de mandos medios y aún menos en los superiores, a pesar de estar bien representadas en el lugar de trabajo y más educadas que sus homólogos varones. Como lo ha señalado la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la comprensión de estos comportamientos puede ayudarnos a afrontar los desafíos, los estereotipos y las desigualdades sistémicas más sutiles que pueden alimentar las brechas sociales más amplias entre mujeres y hombres.

Del inicio de esta investigación a la actualidad, ha habido un avance en la inclusión de género en las políticas públicas, con el fin de reducir la desigualdad entre hombres y mujeres sin embargo es perfectible dado que presentan todavía deficiencias, con la incorporación de diversos instrumentos tales como:

1. Políticas de acción afirmativa, con el fin de visibilizar al género femenino, minorías raciales y étnicas, grupos etarios, y garantizar su representación social.
   
   
2. Políticas para las mujeres que dan prioridad a las necesidades femeninas, y compensan a las mujeres su ingreso en el ámbito público
   
   
3. Políticas con perspectiva de género
   
   
4. Políticas con transversalización de género.

Este último punto de políticas públicas con transversalización de género en la actualidad tiene como objetivo cumplimentar la implementación de la Agenda 2030, un ambicioso plan que contiene 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (los ODS), incluido un objetivo independiente para la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres (ODS 5) y 169 metas que buscan erradicar la pobreza, combatir las desigualdades y promover la prosperidad, al tiempo que protegen al medio ambiente de aquí a 2030 <82. ONU MUJERES. (17 de 10 de 2020). ONU MUJERES. Obtenido de https://www.unwomen.org/es/what-we-do/2030-agenda-for-sustainable-development>.

El denominado ODS5 busca lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas mediante metas establecidas, entre las que resaltan tres para fines de esta investigación:

1. Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo doméstico no remunerado mediante la prestación de servicios públicos, la provisión de infraestructuras y la formulación de políticas de protección social, así como mediante la promoción de la responsabilidad compartida en el hogar y la familia, según proceda en cada país.
   
   
2. Velar por la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles de la adopción de decisiones en la vida política, económica y pública, y
   
   
3. Aprobar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables para promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas a todos los niveles <83. ONU Mujeres. (18 de 10 de 2020). ONU mujeres. Obtenido de https://www.unwomen.org/es/news/in-focus/women-and-the-sdgs/sdg-5-gender-equality>.

Sin embargo y a pesar de todos los avances que los estados han realizado para visibilizar la desigualdad como problema público estructural, éste sigue siendo el principal problema al que se debe enfrentar alguien que pretende desempeñarse en el diseño, implementación, y evaluación de las políticas públicas con perspectiva de género, y a decir de Zaremberg, este problema público importa no solo por cuestiones de lucha “ideológico-partidistas” sino porque la desigualdad de un grupo dentro de la sociedad genera en mediano y largo plazo una afectación para todo el conjunto social <84. Zaremberg, G. (2013). El género en las políticas públicas Redes, reglas y recursos. México: Flacso.> .

Recordando el diseño metodológico de esta investigación, la cual está centrada en el carácter político y carácter administrativo englobado en la administración pública, se debe resaltar que para que una política pública con perspectiva de género sea exitosa, tanto en su diseño como implementación, se requiere de un eficiente carácter político, el cual se encargará de diseñar la ley para su correcta implementación, y el carácter administrativo, como instituciones entendidas como reglas para su aplicación y/o evaluación. Por lo anterior es necesario hacer la diferenciación entre ambos y enunciar el concepto de institución ya que ésta es la herramienta principal de las políticas públicas. una organización que desempeña una acción de interés público y forma parte del gobierno <85. Solano, D. (10 de 04 de 2014). conexiónesan. Obtenido de https://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2014/04/10/comunicacion-instituciones-publicas-balance-perspectivas>, definida la institución en un sentido amplio, son las acciones u organizaciones informales, a las normas de conducta y costumbres consideradas importantes para una sociedad, como las particulares organizaciones formales de gobierno y servicio público <86. Uriarte, A. (2013). El cambio Institucional en la Administración Pública en México y Sinaloa. México: INAP A.C.> y profundizando en el concepto, para Herrera y A (2004):

Las instituciones son un mecanismo para la resolución de problemas, construidas adhoc por los individuos para servir a sus propios fines, por lo tanto se reducen a las “reglas del juego” reglas operativas que indican lo que se debe y no se debe hacer, estas reglas deben ser acordadas por los mismos individuos entre sí, manteniéndose mediante incentivos selectivos y cambiando cuando los individuos deciden si son útiles o eficientes para la construcción del objetivo <87. North, D. (2014). Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. México: Fondo de Cultura Económica.>, esta última concepción engloba un consenso de un acuerdo básico que establece que las instituciones son limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana <88. North, D. (2014). Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. México: Fondo de Cultura Económica.>, en políticas públicas esto último es importante dado que la construcción de reglas adecuadas favorece su estabilidad en el transcurso de las administraciones públicas, de ahí la razón de por qué no se ha consolidado un diseño eficiente de las políticas públicas con perspectiva de género, ya que al cambiar estas administraciones y por ende los individuos, se modifican entre gobiernos de derechas e izquierdas.

Ahora bien, dado que los individuos son los principales actores de las instituciones, estos deben poseer la habilidad para cumplir servicios especializados, y específicamente en la administración pública este individuo es el funcionario público, por lo que hablar de una profesionalización conlleva los procesos de burocratización, funcionalización y normalización de la acción social. Es decir, el quehacer profesional está irrevocablemente trazado por un tipo de racionalidad instrumental, en donde los dogmas son la eficacia y la eficiencia <89. Aguayo, C. (2001). La profesión y la profesionalización: Dilemas del conocimiento y del poder. Algunas reflexiones para el trabajo social. Santiago de Chile: Universidad Tecnológica Metropolitana.>.

2.6. La política pública del Servicio Profesional de Carrera.

Los antecedentes históricos de la política pública del Servicio Profesional de Carrera comienzan en 1821, cuando surgen los primeros ministerios, mismos que van a reformarse con el paso del tiempo. Es en el de Relaciones Exteriores en donde empiezan a aparecer signos de preocupación por la estabilidad de lo que se entendía como una carrera en el servicio.

En 1834 se organiza el Cuerpo Consular; sus funciones se actualizaron en 1871 por medio de un reglamento en el que se buscó hacer consistentes las disposiciones internas con las que se dictaba el derecho internacional. Para 1888 se organiza el Cuerpo Diplomático y se crean las misiones para ese servicio. Los nombramientos eran prerrogativa del Presidente de la República y eran ratificados por el Senado.

Se vuelve a reformar en 1896 para distinguir las funciones del Cuerpo Diplomático de las conferidas a las llamadas legaciones consulares. Las disposiciones para los Cuerpos Diplomático y Consular eran distintas. El Cuerpo Consular se reforma de nueva cuenta en 1910 a fin de hacerlo depender sólo de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), puesto que hasta ese momento también lo supervisaba la de Hacienda.

Desde esos primeros intentos apareció claramente la tensión entre una propuesta de orden cualitativo de contar con un servicio profesional y el recurso presupuestal que se requería para ello, controlado por un ministerio distinto. Sin embargo, la preocupación por la suerte profesional y laboral que correrían los trabajadores al servicio del Estado estaba latente en otros círculos. Durante el Porfiriato se estableció una carrera para empleados en la Escuela de Contaduría y Administración que debían cursar los interesados en trabajar en la Administración Pública. Lo que en realidad sucedía era que los puestos se otorgaban discrecionalmente y hasta se vendían. El ministro de Hacienda de la época, José Ives Limantour, integró un catálogo de puestos, como un primer esfuerzo de clasificación. Se publicó una Guía práctica del empleo, que puede reconocerse como un antecedente de lo que hoy sería un sistema de méritos para la promoción y el ascenso.

En 1906 los sobrevivientes de la Asociación Mutualista de Empleados Públicos intentaron establecer un incipiente servicio civil, pero, desde entonces, los impedimentos de orden político obraron contra su puesta en marcha. La Asociación estaba identificada con la corriente liderada por los hermanos Flores Magón, enfrentados al régimen de Díaz.

En 1922 aparecen nuevos sindicatos afiliados a la Confederación Regional Obrera Mexicana, la CROM. Álvaro Obregón hizo un intento, que no se materializó nunca, de contar con un reglamento de inamovilidad y otro de pensiones para los maestros. De igual manera, fomentó la aparición de la Confederación Nacional de Administración Pública, que buscaba agrupar funcionarios capaces de promover la integración de un servicio civil, además de garantizar derechos económicos y sociales; una de sus principales metas era establecer la Agrupación de Prevención Social para reglamentar el servicio civil de carrera.

En 1924 aparece la Asociación Mexicana de Empleados Oficiales que tuvo la intención de proponer una ley del servicio civil para sentar las bases de una carrera administrativa. No se concretó esta idea, pero un año después entró en vigor la Ley Orgánica de la Contraloría, así como el Reglamento de Exámenes para ingresar en ese órgano. En 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles de Retiro, que tuvo como propósito fundamental integrar un sistema de seguridad social. En 1931, el Presidente Pascual Ortiz Rubio expidió la Ley Federal del Trabajo, cuyo artículo segundo señalaba que las relaciones entre el Estado y los servidores públicos se regirían por leyes del servicio civil, las cuales nunca se expidieron.

En 1934, el número de servidores públicos había aumentado y se empezaba a manifestar inquietud por la estabilidad laboral; las prestaciones eran prácticamente inexistentes, además de existir una cada vez más evidente falta de especialización en las tareas gubernamentales. De ahí que el Presidente Abelardo Rodríguez expidiera un acuerdo para normar la organización y el funcionamiento del servicio civil. Esta disposición abarcaba un buen número de servidores públicos y en ella se enumeraba los que quedaban fuera de la misma. A pesar de que exceptuaba algunos niveles, establecía una cierta obligatoriedad, la que quedó estipulada en los transitorios, en donde se señalaba que el acuerdo estaría vigente hasta el 30 de noviembre del mismo año en que se expidió. La brevedad de su vigencia impidió que se lograra aplicar, y nunca se acompañó de una disposición con carácter de ley.

En 1934 se reorganizó el Servicio Exterior, uniéndose en una sola carrera la vía diplomática y la vía consular. En 1935 el propio partido oficial, el Partido Nacional Revolucionario (PNR), presentó una propuesta para el establecimiento del servicio civil y para la creación de una institución abocada a formar de manera profesional a los servidores públicos. En 1942, Lucio Mendieta y Núñez elaboró un proyecto para la creación del Instituto de Administración Pública, entre cuyas tareas estaba la de proponer cambios para mejorar la función pública y definir los contenidos de las carreras relacionadas con dicho campo. Este proyecto se materializó años después, en 1955, con la creación del Instituto Nacional de Administración Pública, con carácter de asociación civil, entre cuyas funciones prioritarias estaba la de incidir en la profesionalización del servicio público <90. Pardo, M. (2005). El servicio profesional de carrera en México: De la tradición al cambio. Foro Internacional, 599-634. (Pardo, El Servicio Profesional de Carrera en México: De la tradición al cambio. Foro Internacional, 2005)>.

Posteriormente, para 1938 se establece un estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, que distinguía por primera vez a los trabajadores de base y de confianza. En 1940 entra en vigor la Ley de Responsabilidades de los funcionarios Públicos. En 1943 se propone revisar las tareas que llevan a cabo los funcionarios públicos, para lo cual se crea una comisión intersecretarial encargada de suprimir los servicios que no esenciales, y es hasta 1963 cuando se promulgó la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), dos años después se crea la Comisión de Administración Pública (1965) la cual elaboró un diagnóstico de la situación de la Administración Pública resaltando, entre otras cosas, la excesiva centralización en el proceso de toma de decisiones, lo que tutelaba una administración lenta e ineficaz, así como las distorsiones entre el perfil del puesto y las capacidades de los funcionarios <91. Ibid.., p.70>.

A partir de 1971 se comienza a establecer el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, derivado de una serie de acontecimientos que se presentan en la siguiente tabla:

2.7. Presencia de las mujeres en la administración pública federal.

La administración pública federal -incluidos los sectores centralizado y autónomo- cuenta con un total de 330,000 empleados <93. Strazz, L. (2014). Diagnóstico institucional del servicio civil en América Latina: México”. IDB-TN-681, División de Capacidad Institucional del Estado. Washington, D.C.: BID>. Estos datos no incluyen a las Fuerzas Armadas ni a la Policía, personal docente y de salud, que se rigen por regímenes especiales.

Existe una brecha de género entre los directores y coordinadores generales, cuya magnitud/rango varía significativamente. En esta categoría, cuando consideramos “el mejor escenario”, las mujeres representan menos de un tercio de los cargos de directores y coordinadores generales (28,4%). Sin embargo, en “el peor escenario” las mujeres en los niveles de Directores y Coordinadores Generales ocupan solamente el 14% de estos cargos. La cantidad de mujeres en las Jefaturas de Departamento, representan más del 40%, una cifra que en general señala la existencia de grupos con integración de género.

El problema de la diferenciación entre cantidad de mujeres en la Administración Pública Federal y los puestos que normalmente ostentan es generalizado para todos los países de América Latina. Sin embargo, esta brecha es más amplia en México, los porcentajes repuntan cuando se trata de cargos administrativos y operativos a cargo de mujeres, pero descienden cuando se calculan aquellos cargos de alto nivel y los que son estrictamente otorgados por acuerdo político.

Como parte de las investigaciones realizadas, a partir de una solicitud de acceso a información pública <94. Folio de solicitud: 330026522000597> dirigida a la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal, se buscó obtener la información relativa a los tópicos siguientes:

“[1] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel bajo durante el año 2019? y ¿de qué edades? [2] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel medio durante el año 2019? y ¿de qué edades? [3] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel alto durante el año 2019? y ¿de qué edades? [4] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel bajo durante el año 2020? y ¿de qué edades? [5] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel medio durante el año 2020? y ¿de qué edades? [6] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel alto durante el año 2020? y ¿de qué edades? [7] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel bajo durante el año 2021? y ¿de qué edades? [8] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel medio durante el año 2021? y ¿de qué edades? [9] ¿Cuántas mujeres ingresaron a la Secretaría de la Función Pública en cargos de nivel alto durante el año 2021? y ¿de qué edades? [10] ¿Cuántas mujeres y cuántos hombres participaron en los concursos de ingreso a la Secretaría de la Función Pública durante el 2019? De éstas, ¿cuántas mujeres pasaron el concurso e ingresaron a la administración federal? [11] ¿Cuántas mujeres y cuántos hombres participaron en los concursos de ingreso a la Secretaría de la Función Pública durante el 2020? De éstas, ¿cuántas mujeres pasaron el concurso e ingresaron a la Administración Federal? [12] ¿Cuántas mujeres y cuántos hombres participaron en los concursos de ingreso a la Secretaría de la Función Pública durante el 2021? De estas, ¿Cuántas mujeres pasaron el concurso e ingresaron a la Administración Federal? [13] ¿Cómo se conformó el Comité Técnico Evaluador para el ingreso a la Secretaría de la Función Pública en el 2019? [14] ¿Cómo se conformó el Comité Técnico Evaluador para el ingreso a la Secretaría de la Función Pública en el 2020? [15] ¿Cómo se conformó el Comité Técnico Evaluador para el ingreso a la Secretaría de la Función Pública en el 2021?”

Al respecto, en la respuesta dada a la solicitud, la autoridad manifestó lo siguiente:

"Hacemos de su conocimiento que no se localizó un documento con el nivel de detalle requerido y atendiendo al criterio 03/17 emitido por el pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), no estamos obligados a generar documentos ad hoc para atender las solicitudes de información.

No obstante, la Dirección General de Recursos Humanos (DGRH) mencionó que, en relación a lo requerido en los numerales del 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la solicitud, se localizó la siguiente información:

Áreas a la que se turnó la búsqueda de información:

• Dirección General de Recursos Humanos (DGRH).
  
  
• Unidad de Política de Recursos Humanos en la Administración Pública Federal (UPRHAPF).

Después de una búsqueda realizada en los documentos del área, a la fecha de presentación de la solicitud, le informamos lo siguiente:

Hacemos de su conocimiento que no se localizó un documento con el nivel de detalle requerido y atendiendo al criterio 03/17 emitido por el pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), no estamos obligados a generar documentos ad hoc para atender las solicitudes de información.

No obstante, la Dirección General de Recursos Humanos (DGRH) mencionó que, en relación a lo requerido en los numerales del 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la solicitud, se localizó la siguiente información:

Con relación a lo requerido en los numerales 10, 11 y 12 de la solicitud, informó que los concursos del Servicio Profesional de Carrera que fueron determinados por los Comités Técnicos de Selección con ganador(a), correspondientes a puestos de carrera adscritos a esta dependencia, para los ejercicios 2019, 2020 y 2021, al respecto, se proporciona el número de mujeres que fueron seleccionadas como ganadoras de los concursos en comento:

EJERCICIO	NO. DE MUJERES GANADORAS	TOTAL DE GANADORES(AS)
2019	41	82
2020	116	194
2021	91	187

Es importante referir que la DGRH no es competente para pronunciarse respecto de [...] cuántos hombres [...], toda vez que el registro de aspirantes que participan en los concursos del Servicio Profesional de Carrera (SPC) para ésta y otras dependencias del Gobierno Federal, se realiza a través de la plataforma electrónica de Trabajaen, la cual es administrada por la UPRHAPF.

Además precisó [sic] que, la UPRHAPF concentra los datos personales sobre las personas aspirantes que en su momento participaron en concursos del SPC, por lo que la DGRH no tiene acceso a dicha información.

Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el numeral 121 del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera (Disposiciones), que a la letra dice:

“121. Los datos personales que se registren durante el reclutamiento, la selección, la aplicación de las evaluaciones de capacitación, del desempeño y de las capacidades profesionales, así como de los procedimientos de separación, las inconformidades y los recursos de revocación serán considerados confidenciales aún después de concluidos éstos, de conformidad con las disposiciones aplicables. En todo caso, deberán observarse las disposiciones en materia de protección, tratamiento, difusión, transmisión y distribución de datos personales que resulten aplicables.”

Por otro lado y en relación a los numerales 13, 14 y 15 se proporciona el número de mujeres que fueron seleccionadas como ganadoras de los concursos a los que refiere:

EJERCICIO	NO. DE MUJERES GANADORAS	TOTAL DE GANADORES(AS)
2019	41	82
2020	116	194
2021	91	187

Al término de su pronunciamiento informó [sic] que, los Comités Técnicos de Selección se conforman en términos de lo establecido en los artículos 74 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y 17 de su Reglamento, que a la letra señalan:

Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal

“Artículo 74.- Los Comités estarán integrados por un funcionario de carrera representante del área de recursos humanos de la dependencia, un representante de la Secretaría y el Oficial Mayor o su equivalente, quien lo presidirá.

El Comité, al desarrollarse los procedimientos de ingreso actuará como Comité de Selección. En sustitución del Oficial Mayor participará el superior jerárquico inmediato del área en que se haya registrado la necesidad institucional o la vacante, quien tendrá derecho a voto y a oponer su veto razonado a la selección aprobada por los demás miembros. En estos actos, el representante de la Secretaría deberá certificar el desarrollo de los procedimientos y su resultado final.”

Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal

“Artículo 17.- Los Comités Técnicos de Selección son los cuerpos colegiados que se integran en cada dependencia, así como en los órganos administrativos desconcentrados de la misma, para llevar a cabo los procesos de reclutamiento y selección para el ingreso y promoción en el Sistema.

Los Comités Técnicos de Selección se integrarán por:

1. El superior jerárquico inmediato del puesto vacante, quien lo presidirá;
   
   
2. Un representante de la Secretaría, que será el titular del Área de Auditoría de Control y Evaluación y Apoyo al Buen Gobierno del Órgano Interno de Control en la dependencia o, en su caso, en el órgano administrativo desconcentrado de que se trate, salvo que la misma Secretaría designe a otro servidor público.
   
   A falta de dicho titular, fungirá como representante de la Secretaría, el titular del Área de Auditoría o del Área de Auditoría Interna, según corresponda, y
   
   
3. El titular de la DGRH o por el servidor público del área de recursos humanos de la dependencia o del órgano administrativo desconcentrado que designe el Comité Técnico de Profesionalización, quien fungirá como secretario técnico.

El Comité Técnico de Selección sesionará con la totalidad de sus miembros o sus representantes y sus decisiones se tomarán por mayoría de votos. Los miembros a que se refieren las fracciones II y III de este artículo sólo podrán ser representados por un servidor público de nivel jerárquico inmediato inferior y no podrán hacerse representar en más de dos ocasiones consecutivas.

Cuando la vacante corresponda al Órgano Interno de Control, la Secretaría designará al representante que integrará el Comité Técnico de Selección.

Cuando la vacante corresponda a la DGRH, incluido el puesto de su titular, el Comité Técnico de Selección se integrará con un servidor público de carrera de distinta unidad administrativa a la DGRH, designado para tal efecto por el titular de la dependencia o, cuando la vacante en la DGRH corresponda a un órgano administrativo desconcentrado, por el Comité Técnico de Profesionalización de la dependencia.

La UPRHAPF mencionó que, la inscripción por género en los concursos de ingreso de las Instituciones sujetas al Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal de 2019 a 2021 fue la siguiente:

Al término de su pronunciamiento refirió que la expresión documental que atiene a lo requerido en los numerales 13, 14 y 15 es el artículo 17 del Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, disponible a través del siguiente vínculo electrónico:

https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/260.pdf”

Desprendido de los datos anteriores, se advierte con meridiana claridad que no obstante que actualmente se encuentra vigente el principio de la paridad en todos los ámbitos, en la administración pública federal ello no ha propiciado ni obligado a su observancia, pues es notoria la integración mayoritariamente con elementos de género masculino, misma que en el último año de la muestra casi duplica a la interacción con elementos de género femenino. razón por la cual, la evidencia pública en cuanto a la integración de la administración pública federal nos revela que el principio de la paridad en todo actualmente está plasmado en el texto constitucional, sin embargo al no contar con mecanismos e instancias objetivamente previstos en la legislación ordinaria se deja a las mujeres en una situación de inferioridad e involución en el marco de la transición hacia la integración igualitaria de los órganos públicos por carecer de los instrumentos para hacer eficaz la igualdad entre los géneros en el ejercicio efectivo de la función pública.

3.1. Fundamentos jurídicos de la paridad de género.

Para la ONU Mujeres (2016), la paridad de género es un reto en el marco de la agenda global para el desarrollo sostenible: la paridad de género representa un gran desafío para los países. En 2015 el Parlamento Latinoamericano y Caribeño aprobó la Norma Marco para la Consolidación de una Democracia Paritaria, hecho que coincidió con la afirmación y ratificación de una nueva Agenda Global para el Desarrollo. Con este impulso se prioriza la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y niñas, con la inclusión de un objetivo específico en la Agenda 2030 como también la inserción de las dimensiones de género en todos los demás Objetivos de Desarrollo Sostenible. Avanzar hacia una democracia paritaria significa situar al sistema democrático en el centro de las principales transformaciones. Se concibe como un modelo de democracia donde paridad e igualdad sustantiva son los dos pilares sobre los que se funda el andamiaje de un Estado que desee considerarse inclusivo. Se trata de un concepto integral que trasciende lo político e impregna otros órdenes como el económico, social y cultural. Una visión realista obliga a pensar en acciones y estrategias que permitan materializar estas transformaciones que se vienen proponiendo en objetivos y metas concretos que permitan erradicar la exclusión estructural. Para ello es necesario identificar cuáles son los desafíos pendientes para la plena y activa participación de todas las mujeres (y sus disparidades entre grupos indígenas, afrodescendientes, rurales y con algún tipo de discapacidad <95. ONU Mujeres. (2016). La igualdad de género. ONU.>.

Acorde a Bonifaz Alfonso, el principio de paridad se incorporó en la Constitución Mexicana en 2014, con el artículo 41 que establece que los partidos políticos deberán postular paritariamente sus candidaturas para los Congresos Federal y locales. Las leyes electorales se encargaron de determinar diversas medidas para instrumentalizarla. El proceso de armonización legislativa culminó, en las entidades federativas con elecciones en 2015, antes de que iniciara el proceso electoral. El paso de las cuotas de género 40-60% a la obligación de los partidos políticos de postular en paridad a los cargos de elección popular en la legislatura federal y de las entidades federativas, ha sido el más importante que ha dado nuestro país en relación con los derechos político-electorales de las mujeres <96. Bonifaz, L. (2016). El principio de paridad en las elecciones: Aplicación, resultados y retos. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación.>.

Para garantizar el cumplimiento de este principio constitucional, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley de Partidos Políticos y las leyes electorales de las entidades federativas establecieron, en uso de la libertad configurativa de los Congresos, diversas reglas, entre las que destacan las siguientes: 1) Establecer que los partidos políticos deberán determinar y hacer públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales; 2) mandatar que las listas de representación proporcional se integren por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y se alternen las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista. La disposición aplica para ambas candidaturas, las de mayoría relativa y las de representación proporcional; 3) la determinación que en caso de número impar de curules o regidurías, la lista fuera encabezada por mujeres; 4) la posibilidad de modificar el orden de prelación en el que fueron registradas las fórmulas con la finalidad de lograr una integración equilibrada de los órganos de representación popular; 5) en la postulación de candidaturas, no se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior; 6) determinar que, para la sustitución de candidaturas, deberán observarse las reglas y el principio de paridad entre los géneros; 7) establecer como sanción por el incumplimiento de la paridad en las postulaciones el no registro de la lista, y 8) incremento del 2% al 3% el porcentaje de financiamiento público que los partidos políticos deben destinar de manera obligatoria a la promoción y capacitación de liderazgos femeninos.

Las cuotas electorales, por razón de género, son una especie dentro del concepto más amplio de las acciones afirmativas, son la reserva que hace normalmente la ley electoral y excepcionalmente la Constitución para que ningún género pueda tener más de un determinado porcentaje de representantes en los órganos legislativos. A muy grandes rasgos, los sistemas de cuotas comúnmente observados pueden clasificarse en tres tipos: 1) Aquellas que afectan a los aspirantes o la lista de precandidatos de cierto partido político, tales como las que pueden encontrarse en los estatutos internos de los partidos; 2) Las que afectan la lista definitiva de candidatos, mismas que por lo general se encuentran en los códigos electorales y que son aplicables a todos los partidos políticos por igual, y 3) Las que predeterminan o reservan cierto número de cargos de elección popular para que sólo puedan aspirar a ellos candidatos de un mismo género o grupo social particular. En los últimos años, los partidos políticos en más de 58 países cuentan con algún tipo de cuota en sus estatutos internos. Por otro lado, entre 1990 y 2003, 21 países introdujeron cuotas de género que requieren un porcentaje mínimo de mujeres dentro de las candidaturas legislativas, mismas que pueden ir desde 20% hasta 50% de las nominaciones. El efecto de las cuotas de género en la composición final de las asambleas o legislaturas depende de varios factores. En primer lugar, de las características del sistema electoral y del diseño constitucional tales como la regla electoral —que puede ser de mayoría relativa, de representación proporcional, o bien, sistemas mixtos, así como del tamaño y magnitud de los distritos. En segundo lugar, del tipo de fragmentación política o de competitividad electoral. Por último, y como es de esperarse, de la particularidad o especificidad misma de la regulación de las cuotas de género; por ejemplo, el porcentaje estipulado, si considera el orden al interior de las listas plurinominales o no, si se permite usar candidaturas suplentes para cumplir con la cuota, si existen excepciones importantes, o bien, si concurren sanciones vinculantes o exigibles por la autoridad electoral o los tribunales. En general, se puede esperar que las cuotas de género tengan un mayor impacto en los sistemas de representación proporcional que en los sistemas mayoritarios, toda vez que en aquellos los partidos pueden controlar la lista de candidatos para cumplir con las cuotas, sobre todo si la lista es cerrada <97. Aparicio, J. (2011). Cuotas de género en México. Candidaturas, resultados electorales para diputados federales 2009. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.>.

Lo anterior nos lleva a la interrogante de si ¿La representación femenina en los partidos políticos es sólo cuantitativa o tiene algún impacto sustantivo?

La respuesta sería sí y sólo si existe la “feminocracia” o también llamado el feminismo institucional, es decir mujeres que forman parte de la élite política y cuya identidad de género es determinante, ya que no todas las mujeres que desempeñan un cargo público son feminócratas, en palabras de Elisa Alonso “no se trata de ser mujeres como categoría sino de ser activa en la defensa de los intereses de las mujeres <98. Alonso, E. (2018). "La femocracia en la estructura interna de los partidos políticos (el caso de Chile, Argentina y España)". Metz, Francia: Université de Lorraine.>.

Dado que las cuotas de género son percibidas como correctivos justos de la discriminación de género, y tomando como base el trabajo de Hanna Pitkin respecto a las tres dimensiones de la representación política que desarrolla en su obra y con base en las dimensiones descriptivas, simbólicas y sustantivas del papel de la mujer, presento a continuación un ejemplo de la evolución de una representación descriptiva a una sustantiva en la administración pública:

Tabla 6. La representación de las mujeres de la política a la administración pública.

	Descriptiva	Simbólica	Sustantiva
Fundamento	Estar (mujer)	Ser (feminista)	Hacer (Resultados)
Representación	Pasiva, sustentada en rasgos sociodemográficos o de la opinión popular.	Pasiva, símbolo del representado. Creencia en las desigualdades sexuales.	Activa, impulso reformador Toma de decisiones.
Objetivo	Justa distribución de posiciones. Modelo para otras mujeres.	Igualdad y equidad en la concepción de la vida común. Evoca sentimientos y descansa sobre aspectos emocionales.	Paritaria con introducción de nuevos intereses y nuevas formas de hacer política.
Ejemplo	Cuotas de género	Políticas de género	Paridad en la administración pública con feminócratas.

Elaboración propia con base en Alonso (2018), Caminotti, (2013) y Gurza (2017).

Ubicando por lo tanto la feminocracia como parte fundamental de la representación sustantiva en el carácter político de la Administración Pública, queda entonces cumplimentar con el objetivo de dar resultados, como una iniciativa de ley que buscara la paridad en el servicio profesional de carrera y para desarrollarlo es necesario conocer el proceso de elaboración de las leyes.

3.2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, con reformas hasta 2007

Capítulo III
Del Poder Ejecutivo

Artículo 90.- La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos.

Este artículo establece que la administración pública federal se divide en centralizada y paraestatal. La administración centralizada se integra, según el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF, DOF 29/XII/76, última reforma DOF 19/jun/09) con las secretarías de estado, departamentos administrativos y consejería jurídica. Las secretarías de estado están descritas por el artículo 26 de la misma ley y son:

1. Secretaría de Gobernación.
2. Secretaría de Relaciones Exteriores.
3. Secretaría de la Defensa Nacional.
4. Secretaría de Marina.
5. Secretaría de Seguridad Pública.
6. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
7. Secretaría de Desarrollo Social.
8. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
9. Secretaría de Energía.
10. Secretaría de Economía
11. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
12. Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
13. Secretaría de la Función Pública.
14. Secretaría de Educación Pública.
15. Secretaría de Salud.
16. Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
17. Secretaría de la Reforma Agraria.
18. Secretaría de Turismo.

    Se agregan al ámbito del sistema las siguientes dependencias:

19. Consejería Jurídica.
20. Procuraduría General de la República.

Las dependencias de la administración pública federal centralizada legalmente pueden contar con órganos administrativos desconcentrados que están jerárquicamente subordinados a una secretaría, pero tienen competencia específica y facultad de decisión, lo que permite cierta autonomía de gestión y se crean a través de acuerdos en los que se reitera su naturaleza jurídica, denominación, y funciones. Los órganos desconcentrados forman parte de la administración pública centralizada, por tanto están incluidos en el posible universo del servicio profesional de estudio <99. Lugo, op. cit., p. 244>.

Artículo 91.- Para ser secretario del despacho se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.

Artículo 92.- Todos los Reglamentos, Decretos, Acuerdos y Órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.

Por lo anterior, se establece que el Sistema del Servicio Profesional de Carrera es sólo para la administración pública federal centralizada, pero no para todos los cargos sino para aquellos que por su grado de responsabilidad y competencia son directivos responsables de la gestión pública, con ello se pretende una transformación cualitativa que impacte paulatinamente en el resto de la estructura orgánica de la administración para el logro de objetivos públicos. Estos cargos sirven de puente entre los cargos de naturaleza política (como los secretarios de estado, o subsecretarios) y el resto de los servidores públicos, en la que se encuentran los trabajadores técnicos y manuales. El artículo 5 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal los enumera los cargos que conforman el ámbito del sistema:

• Director general.
• Director de área.
• Subdirector de área.
• Jefe de departamento.
• Enlace.

Este capítulo se estructuró a partir de un marco histórico de la administración pública en el mundo, así como su implementación como administración pública federal en México, tomando en cuenta lo más destacado para su estudio y comprensión, de esta forma se utiliza como punto de partida el conocimiento de estado y la administración pública federal analizando su desarrollo desde el siglo XVIII a XXI.

3.3. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) publicada el 29 de diciembre de 1976 durante el periodo presidencial de José López Portillo con base en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuya última reforma, la número 88, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 05 de abril de 2022, ley cuyo fin es establecer la organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal así como su coordinación y control de procesos, distribución de recursos materiales, recursos humanos y sus funciones, sigue sin estar armonizada con el decreto de paridad en todo <100. DOF - Diario Oficial de la Federación. (2019). Dof.gob.mx. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5562178&fecha=06/06/2019#gsc.tab=0Z>, e incluso solo mencionando dos veces “igualdad de género”, la primera en el transitorio del decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. que dice:

TRIGÉSIMO SEXTO. El Instituto Federal de Telecomunicaciones dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigor del presente Decreto, deberá realizar los estudios correspondientes para analizar si resulta necesario establecer mecanismos que promuevan e incentiven a los concesionarios a incluir una barra programática dirigida al público infantil en la que se promueva la cultura, el deporte, la conservación del medio ambiente, el respeto a los derechos humanos, el interés superior de la niñez, la igualdad de género y la no discriminación.

Estas breves líneas; “deberá realizar los estudios correspondientes para analizar si resulta necesario establecer mecanismos que promuevan e incentiven a los concesionarios a incluir una barra programática dirigida a la igualdad de género y la no discriminación.”, deja como opción analizar si se incluye la igualdad, sin establecer que habrá obligatoriedad en su aplicación, lo que deja a criterio llevar a la práctica este concepto.

La segunda aparición del concepto género se localiza en el transitorio vigésimo primero del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el DOF el 30 de noviembre de 2018; cabe destacar que las unidades de género a las que se refiere dicho transitorio son aquellas instituidas en la administración pública federal, también conocidas como Unidades de Igualdad de Género y que se conciben como los mecanismos que promueven e implementan una cultura institucional y organizacional con enfoque de igualdad de género y sin discriminación, y que impulsan que este enfoque permee de manera transversal en el diseño, programación, presupuestación, ejecución y evaluación de las políticas públicas institucionales

Vigésimo Primero. - El Ejecutivo Federal deberá instituir las Unidades de Género de la Administración Pública Federal en un plazo de 60 días naturales a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

3.4. Ley de Planeación.

La Ley de Planeación en sus artículos 16 fracción IV, 29 y 32 establece la obligación que tienen las dependencias del Ejecutivo federal de elaborar y someter a la consideración del Presidente de la República sus programas sectoriales o especiales, según sea el caso.

Artículo 16, fracción IV – A las dependencias de la Administración Pública Federal les corresponde: Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el Plan y los programas regionales y especiales que determine el Presidente de la República.

Artículo 29 – El Plan y los programas regionales y especiales, deberán ser sometidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la consideración y aprobación del Presidente de la República.

Artículo 32 – Una vez aprobados el Plan y los programas, serán obligatorios para las dependencias de la Administración Pública Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias…

La Secretaría de la Función Pública tiene como atribuciones el despacho de los asuntos contenidos en el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), además de los previstos en las leyes: Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP); de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP); de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM); General de Bienes Nacionales (LGBN); Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP); del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (LSPC); de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF); y otros ordenamientos aplicables <101. Ley de Planeación (Cámara de Diputados 28 de noviembre de 2016).>.

Esta ley no menciona la paridad, es decir no está armonizada con el decreto paridad en todo, con 37 reformas siendo la última el 16 de febrero de 2018, sólomenciona el concepto género en los siguientes artículos:

Artículo 2o.- La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con perspectiva de interculturalidad y de género, y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales, ambientales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para ello, estará basada en los siguientes principios:

Párrafo reformado DOF 23-05-2002, 16-02-2018

Mencionando que la planeación como responsabilidad del Estado se llevará a cabo bajo la “perspectiva de género”, definiendo la perspectiva acorde al Diccionario de la Real Academia Española como “Punto de vista desde el cual se considera o se analiza un asunto.”, y de acuerdo a Marcela Lagarde <102. Lagarde, Marcela, “El género”, fragmento literal: ‘La perspectiva de género’, en Género y feminismo. Desarrollo humano y democracia, Ed. horas y HORAS, España, 1996, pp. 13-38.> “una perspectiva que se estructura a partir de la ética y conduce a una filosofía posthumanista, por su crítica de la concepción androcéntrica de humanidad que dejó fuera a la mitad del género humano: a las mujeres” en resumen, no es obligatoria solo se puede considerar a criterio de la administración en turno y recalcando en el mismo artículo en el apartado VII la perspectiva de género, citado textual:

VII.- La perspectiva de género, para garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo, y Fracción adicionada DOF 20-06-2011. Reformada DOF 27-01-2012

Continuando con este análisis de contenido de la citada ley en el artículo noveno resalta que las dependencias y entidades de la administración pública deberán planear y conducir sus actividades con “perspectiva de género”, siempre y cuando estén sujetas a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, es decir al Plan Nacional de Desarrollo de las administraciones en turno, por lo que adicionalmente hace que la igualdad de género como un punto de vista ahora se sujete a los lineamientos estratégicos formulados por el presidente de la República y su equipo de gobierno, es decir a voluntad política.

3.5. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y su Reglamento.

La Ley se conforma con 80 artículos organizados desde el Titulo Primero que contiene las disposiciones generales, relativo a la naturaleza y el objeto de la ley; el Título Segundo en dos capítulos, el primero de los derechos y el segundo de las obligaciones. El Titulo Tercero se refiere a la estructura del sistema del servicio profesional de carrera, sus capítulos se dividen en consideraciones preliminares, que contiene lo relativo a los componentes o subsistemas, la estructura funcional, que aborda el subsistema de planeación de los recursos humanos y al Registro Único del Servicio Profesional de Carrera, el subsistema de ingreso, el de desarrollo profesional, de capacitación y certificación de capacidades, el subsistema de evaluación del desempeño, el subsistema de separación y el subsistema de evaluación y control; contempla también un capítulo relativo a la estructura orgánica del sistema dividido en secciones, la primera se refiere a la Secretaría de la Función Pública, la segunda del Consejo Consultivo, la tercera a los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección I Titulo Cuarto comprende el recurso de revocación y la competencia. En su emisión fueron siete artículos transitorios. Desde su promulgación la LSPC ha sido reformada en dos ocasiones, la primera con el objeto de puntualizar las áreas excluidas del servicio profesional de carrera, la segunda para introducir un nuevo principio el de la equidad de género, así como para agregar una fracción al artículo 14, relativa al subsistema de planeación <103. Lugo, A. (2013). LA función pública en México: de la selección y profesionalización en el servicio profesional de carrera. Madrid: Universidad Complutense de Madrid.>.

Artículo 68.- La Secretaría se encargará de dirigir, coordinar, dar seguimiento y evaluar el funcionamiento del Sistema en las dependencias y vigilará que sus principios rectores sean aplicados debidamente al desarrollar el Sistema, de acuerdo con lo establecido por la Ley, su Reglamento y demás disposiciones aplicables.

Artículo 69, fracción I.- Emitir los criterios y establecer los programas generales del Sistema, para su implantación gradual, flexible, descentralizada, integral y eficiente.

Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal

Artículo 82.- La Secretaría, en coordinación con las dependencias, elaborará el Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, el cual será sometido a la consideración de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para su inclusión en el marco de las disposiciones aplicables para la programación-presupuestación.

Artículo décimo primero transitorio, segundo párrafo. - la Unidad integrará un diagnóstico general, para la elaboración del proyecto de Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, y lo presentará ante el Consejo Consultivo para su conocimiento a más tardar en el mes de junio de 2004.

Con la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, aprobada el 3 de abril de 2003 por el H. Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 10 de abril de ese mismo año; su Reglamento, publicado el 2 de abril de 2004, y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, que define a las políticas públicas como el conjunto de conceptos, criterios, principios, estrategias y líneas fundamentales de acción a partir de las cuales, el Gobierno Federal, decide hacer frente a desafíos y problemas que se consideran de naturaleza pública; surge la necesidad de elaborar el Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal 2004-2006.

Mediante el Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal 2004-2006, se busca garantizar la implementación y operación del Sistema de Servicio Profesional de Carrera, así como la adecuada participación y coordinación de los diferentes actores involucrados en este proceso. Asimismo, se busca dar respuesta a las aspiraciones y demandas de la sociedad en un esfuerzo integral, articulado y obligatorio para el conjunto de dependencias y órganos desconcentrados que conforman la Administración Pública Federal Centralizada y, adicionalmente, sea el marco de referencia para las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal <104. Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (Cámara de Diputados 6 de septiembre de 2007).>.

En cuanto al análisis de contenido de esta ley, que ha sido reformada dos veces, siendo la ultima el 09 de enero de 2006 se reforma con la adición de “equidad de género” en sus artículos 2º, 14 fracción III, 21 y 32, resaltando que por el tiempo de la reforma realizada y por falta de voluntad política a la fecha no está armonizada con el decreto de paridad en todo.

Artículo 2.- El Sistema de Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad.

[…]

III. Calculará las necesidades cuantitativas de personal, en coordinación con las dependencias y con base en el Registro, considerando los efectos de los cambios en las estructuras organizacionales, la rotación, retiro, y separación de los servidores públicos sujetos a esta Ley, con el fin de que la estructura de la Administración Pública tenga el número de servidores públicos adecuado para su buen funcionamiento y, acorde con los principios rectores de este Sistema, promueva y garantice la equidad de género y permita la movilidad de los miembros del Sistema; Fracción reformada DOF 09-01-2006

Artículo 21.- El aspirante a ingresar al Sistema deberá cumplir, además de lo que señale la convocatoria respectiva, los siguientes requisitos:

[…]

No podrá existir discriminación por razón de género, edad, capacidades diferentes, condiciones de salud, religión, estado civil, origen étnico o condición social para la pertenencia al servicio.

Artículo 32.- Cada dependencia, en coordinación con la Secretaría establecerá los parámetros mínimos de calificación para acceder a los diferentes cargos. Los candidatos que no cumplan con la calificación mínima establecida no podrán continuar con las siguientes etapas del procedimiento de selección. En igualdad de condiciones, tendrán preferencia los servidores públicos de la misma dependencia, procurando el equilibrio entre ambos géneros. Párrafo reformado DOF 09-01-2006

Es importante mencionar que mientras la fracción III del artículo establece garantizar la equidad de género y el articulo 21 como uno de los requisitos de pertenecer al servicio es que no exista discriminación por razón de género, en contraste el Articulo 32 perteneciente al Subsistema de Ingreso, menciona que las dependencias “procuraran el equilibrio entre ambos géneros” , y analizando el significado del concepto “procurar” como intentar conseguir o lograr un objetivo o un fin, deja sin apremio y solo como sugerencia que exista un equilibrio entre ambos géneros.

Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.

Emitido con fundamento en lo dispuesto por los artículos 37, fracciones VI, XVIII y XVIII bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 3, 5, fracción II, inciso b), 65, fracción IV, 67, 69, 70 y 71 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 2, 13, 67, 68, 69 fracciones IV, V y XIV de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; 3, 7, 13 y 19 del Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; 1 y 6 fracciones I y XXIV del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública <105. ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional, Cámara de Diputados (23 de agosto de 2013).>.

En el mismo tenor de ideas dicho manual donde se integran diversos procesos asociados a la planeación, organización y administración de los recursos humanos para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República y los tribunales federales administrativos, denominado “Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.” Publicado el 12 de julio de 2010, reformado dos veces, se refería a la perspectiva de género y a la equidad de género, en 4 ocasiones:

En el Artículo 3º. En las Disposiciones en las materias de recursos humanos y del servicio profesional de carrera en su Título primero, Disposiciones Generales, CAPITULO I Del Ámbito de Aplicación y Definiciones numeral 1:

El lenguaje empleado en las presentes Disposiciones no busca generar ninguna clase de discriminación, ni marcar diferencias entre hombres y mujeres, por lo que las referencias o alusiones hechas al género masculino representan siempre a todos/as, hombres y mujeres, abarcando claramente ambos sexos.

Párrafo Adicionado DOF 06/09/2012

Numeral modificado DOF 29/08/2011

En este párrafo se reitera que las alusiones masculinas incluyen a las mujeres, y de nuevo se presenta la confusión de género y sexo, de acuerdo con Seyla Benahabib <106. Benahabib, Seyla, 1992. Una revisión del debate sobre las mujeres y la teoría moral. En: Amorós, Celia (ed.), Feminismo y ética. ISEGORIA, 6:37-64, Instituto de Filosofía-Anthropos, Barcelona.> el género es la categoría correspondiente al orden sociocultural configurado sobre la base de la sexualidad: la sexualidad a su vez definida y significada históricamente por el orden genérico.

Continuando con el análisis el capítulo II numeral 44, respecto a la movilidad de los funcionarios públicos, la igualdad de género se deja de nuevo consideración de la Institución sin que sea obligatorio:

44. La movilidad se refiere a los cambios de adscripción o de puesto de los servidores públicos en las estructuras. Para la ocupación definitiva o temporal de puestos vacantes, y en general, en todo movimiento de personal, las Instituciones deberán considerar preferentemente, en igualdad de género y de condiciones, la movilidad de su personal y promoverán, previa opinión de la unidad de adscripción, el equilibrio entre mujeres y hombres, sin afectar la preminencia del mérito, perfil, desempeño, trayectoria y requisitos del puesto, conforme a los procedimientos normativos aplicables. Párrafo modificado DOF 27/11/2018

En el Capítulo III Sección I Capacitación en su artículo 47.1 menciona que se debe fomentar el conocimiento y respeto de los derechos humanos, la no discriminación y la igualdad de género y en su caso, la denuncia contra quienes incurran en prácticas violatorias, es decir se recomienda promover, y no es obligatorio.

En el numeral 48 menciona que “El Programa Anual de Capacitación de la Institución deberá considerar al menos los elementos siguientes:

I. Acciones de Capacitación:

a) De inducción, que son las que corresponden a la formación y capacitación del personal de nuevo ingreso, que incluya al menos la información que se indica:

[…] Igualdad de género.

Lo anterior no deja claro que obligatoriamente deba estar contenida la igualdad de género, debido a que puede contener algunos de los otros elementos por citar algunos; Ética pública y prevención de conflictos de interés y las demás que determine la unidad, mucho menos la paridad.

3.6. Proceso legislativo y la creación de leyes.

Para su funcionamiento, la democracia se compone de un conjunto de instituciones que integran mecanismos de acción del Estado, desarrollados por el gobierno a través de procesos por los cuales la sociedad se organiza. En este tenor, se integran instituciones como el poder legislativo, el ejecutivo (por medio de las Secretarías de Estado) y el Poder Judicial, que en conjunto son las instituciones que elaboran, derogan, fijan, modifican o transforman las leyes que tutelan el Estado de personas físicas y morales, así como el régimen jurídico de sus bienes.

La importancia del Poder Legislativo radica en que los acuerdos o las negociaciones e incluso las coaliciones se construyen con un intercambio de concesiones y prebendas favorables a los integrantes de las instituciones. Dentro de este intercambio, el papel del legislativo representa el marco formal para conocer demandas, influir en la agenda del gobierno, establecer canales de interlocución y negociación, identificar la correlación de fuerzas políticas para decidir, aprobar el presupuesto para las políticas públicas y monitorear la implementación de las mismas <107. Valencia, L., & Pérez, G. (2016). El vínculo de la representación: control y retroalimentación entre ciudadanos y legisladores. México: Cámara de Diputados-SEDIA.>.

Por lo anterior la función legislativa consiste en emitir normas generales sobre la reglamentación de las actividades del Estado. La formación de leyes es entendida como la elaboración de reglas generales en las que el Ejecutivo solo se encarga, en teoría de resolver un caso particular al atender a la reglamentación general ya establecida, en la actualidad las cuestiones de políticas públicas se resuelven mediante un proceso de negociación entre los diversos centros de influencia: con las comisiones parlamentarias, Presidente del Congreso, jefe del ejecutivo, oficinas gubernamentales, grupos privados, etc. Estos procesos dan cabida a diferentes opiniones que promueven por su propia naturaleza demora y estancamientos en temas de importancia e incluso ocasionan inestabilidad producto de choque entre distintos grupos de influencia <108. Ibm>.

La creación de leyes obligatorias, exigibles por la vía de derecho, solo puede llevarse a cabo en el mundo del deber ser y en dos campos de la producción y actividad jurídica; el público y el privado. El primero abarca el campo de la actividad legislativa del Estado, atendiendo la concepción constitucional de la división de poderes, la producción de normas jurídicas se atribuye y realiza por los órganos de cada uno de los tres poderes que integran el Supremo Poder de la Federación: el Legislativo, Ejecutivo y el Judicial; y en tres diversos órdenes competenciales: federal, estatal y el municipal.

El segundo campo, quizás, el más dinámico, productivo propositivo y novedoso, se circunscribe al ámbito privado de la creación de normas concretas e individualizadas que realizan:

1. Los particulares en los dominios de la soberanía de la voluntad del hombre, el que destaca su voluntad para crear las propias reglas jurídicas que crean derechos y obligaciones entre las partes, mediante la celebración de convenios, contratos o actos de cualquier acto jurídico.
   
   
2. Las instituciones que expiden cuerpos de normas de obediencia general, por adhesión o convención voluntaria, que rigen para aquellos miembros que se vinculan o pertenecen a escuelas, sociedades, asociaciones, clubes, entre otras; al igual que el conjunto estatutario, que también emiten las instituciones de carácter social con iguales propósitos.
   
   
3. Los jueces, que al ejercer su función juzgadora tienen como principal actividad la creación de normas concretas e individualizadas, dotadas de poder coactivo y que nacen y toman cuerpo en las sentencias que pronuncian al dirimir y poner fin a las controversias que han sido puestas bajo su dirección <109. Camposeco, M. (1996). Lógica Parlamentaria. México.>.

La Ley es la expresión concreta y acabada del pensamiento del legislador. Como objeto de conocimiento, forma parte del derecho, la cual, para justificar y legitimar la validez de las relaciones del deber ser que establece la lógica como fundamento de la norma. Cuando el legislador propone una iniciativa de ley y después cuando se discute la validez de las relaciones que establece la ley, en el mundo del derecho, se convierte en un legislador lógico, es decir hace lo que no había realizado, estudiar la estructura relacional de su propio pensamiento.

Las leyes, al ser los instrumentos de acción de las políticas públicas tienen la posibilidad de generar el bienestar de la población al pretender ser justas, bilaterales, generales, obligatorias y coercitivas. Mediante ellas, se pueden generar las condiciones para equilibrar el poder <110. Departamento de Servicios Automatizados de Información de la Cámara de Diputados. (2011). Terminología Legislativa (Primera ed.). México: Cámara de diputados.>. Este poder señalado como un fenómeno social que no se puede concebir en forma aislada sino invariablemente en conjunto, (lo social y el poder se implica recíprocamente) es el fundamento de la afirmación de Aristóteles, en el sentido que el hombre es un ser político, afirmación traducida como el hombre es un ser social <111. Carpizo, J. (1999). El poder: su naturaleza, su tipología y los medios de comunicación masiva. Boletín Mexicano de Derecho Comparado , XXXII(mayo-agosto), 321-356.>.

Para iniciar la descripción del proceso legislativo, se entenderá por Ley a la Norma jurídica obligatoria y general dictada por el legítimo poder para regular la conducta de los hombres o para establecer los órganos necesarios para el cumplimiento de sus fines. La ley es obra de un órgano legislativo y como tal tienen por fuente la voluntad mayoritaria de dicho órgano, pues raramente es aprobada por unanimidad <112. Cámara de Diputados_ Capacitación. (2014). Metodología de la Investigación Parlamentaria. México: Cámara de Diputados.>.

El proceso legislativo ordinario en México se compone de tres etapas, las cuales son <113. Jiménez, P. (2017). Análisis histórico y legislativo del sector pesquero y acuícola en México. México: Cinvestav.>:

1. Fase de iniciativa
   
   
2. Fase de discusión y aprobación
   
   
3. Fase integradora de la eficacia

Otros conceptos utilizados en la jerga legislativa son:

1. Proposición, que es el punto de acuerdo que se establece dentro de cualquiera de las dos Cámaras de Diputados o Senadores, pero que no ha llegado hacer aprobado como un proyecto de ley;
   
   
2. Iniciativa, que es la primera etapa del proceso legislativo, el cual se lleva cabo cuando una proposición ya fue analizada y aprobada; por lo tanto, se presenta como un proyecto de ley que cualquiera de las dos cámaras de Diputados o de Senadores e incluso por el Presidente de la República puede realizar, a partir de aquí se pone a consideración de la cámara revisora a la que se le envía el documento, ya que la cámara de origen es quien propone el proyecto;
   
   
3. Minuta es el documento que la Cámara de Diputados o de Senadores va a determinar como un proyecto de ley, o bien se refiere a los hechos que se hablaron con respecto a un tema dentro una sesión y que merece mayor estudio para su consulta <114. Departamento de Servicios Automatizados de Información de la Cámara de Diputados. (2011). Terminología Legislativa (Primera ed.). México: Cámara de diputados.>.

De acuerdo con Camposeco, en términos generales lo que se realiza en cada etapa del proceso legislativo es lo siguiente:

1. Se inicia con el ejercicio del derecho y presentación del documento que contiene una iniciativa de ley o decreto.
   
   
2. Se incluye en la agenda de temas que la Asamblea debe conocer, en el documento denominado Orden del Día.
   
   
3. Se realiza una primera lectura ante el Pleno o su dispensa.
   
   
4. A la resolución económica que dicte el Presidente de la Mesa Directiva, es asignada como trámite para que la Secretaría la turne a una o varias Comisiones de Dictamen Legislativo, instruyéndolas para que procedan a su estudio y se pongan en Estado de resolución para hacerla del conocimiento de la Asamblea.
   
   
5. Se elabora un Dictamen por parte de la Comisión o Comisiones que se unen para tal efecto.
   
   
6. El Dictamen se presenta ante la Mesa Directiva para que se incluya en el Orden del Día bajo el rubro IV “Dictámenes que consulten proyectos” de ley, de decreto o de resolución”, en primera lectura.
   
   
7. Se determina la fecha para la discusión del Dictamen, acordado por la Mesa Directiva.
   
   
8. En la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, se incluye en el punto VI (Art. 30 del Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos), bajo el rubro de “Dictámenes señalados para discutirse” (segunda lectura).
   
   
9. Lectura de Dictamen ante el Pleno por parte de la Comisión representante de las Comisiones Unidas que lo hayan conformado.
   
   
10. Se discute en lo general y en lo particular.
    
    
11. La votación nominal que corresponda a la parte general y a las particularidades que hayan separado los miembros de la Asamblea.
    
    
12. Concluido el proceso de debate, la declaración da su aprobación total, parcial o su rechazo.
    
    
13. Se envía a la colegisladora, que puede ser indistintamente y según haya conocido originalmente, la Cámara de Diputados o la de Senadores, del expediente que contiene la Minuta de la Iniciativa aprobada (únicamente en el caso del proceso federal).
    
    
14. La Cámara que recibe para efectos del proceso, se denomina “revisora” procede a llevar a cabo el mismo procedimiento de estudio, dictamen, discusión y aprobación, seguido por la Cámara de Origen.
    
    
15. Resuelta la Iniciativa por la segunda Cámara, queda sancionada como Ley o Decreto.
    
    
16. Se integra, entonces, el expediente final con el documento legislativo acabado y original que firman los representantes de las Mesas Directivas de ambas Cámaras para que se remita al Ejecutivo.
    
    
17. El Ejecutivo al recibir la Ley aprobada por el Congreso tiene dos opciones o facultades que ejercer:
    
    
    • Vetar el proyecto, tal y como fue aprobado, o
      
      
    • Promulgarlo y entonces mandarlo publicar para que se observen y cumplan las disposiciones que contenga la Ley.
    
    
18. Por último, y como caso de excepción, se refiere la posibilidad de que no se formule dictamen respecto de una iniciativa, cuando se trate de una iniciativa que se califique por la propia Cámara, como de “urgente o de obvia resolución” <115. Camposeco, M. (2003). El dictamen legislativo (Tercera ed.). México: Camara de Diputados.>.

Es por lo anterior que, partiendo desde la perspectiva de género y realizando una revisión al marco jurídico mexicano, se puede notar que en el tiempo en que se realiza esta investigación, no se establece la obligatoriedad de la paridad de género dentro de la Administración Pública Federal, ni tampoco en el Servicio Profesional de Carrera, motivo por el cual se debieron trazar las rutas para alcanzar la paridad de género; por ejemplo, que, entre otros objetivos, el Ejecutivo Federal detectará las áreas de oportunidad, corrigiéndolas y generando programas que permitieron aplicar la paridad de género en los procesos de selección de servidores públicos de carrera.

El propósito al impulsar la profesionalización de la función pública es en beneficio de la sociedad, con base en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la APF, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003; y entró en vigor el 7 de octubre del mismo año. Su implantación gradual inició el 5 de abril de 2004, fecha en la que entró en vigor el Reglamento de ésta.

Actualmente en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal vigente, no existe expresamente la figura de paridad; omisión que trae como consecuencia que la autoridad administrativa tome solo como sugerencia el procurar el equilibrio entre ambos géneros, situación que a tres años del gobierno actual donde se estableció el Decreto Presidencial de paridad en todo, el cual fue emitido el 06 de junio del 2019 y denominado DECRETO por el que se reforman los artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115; de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Paridad entre Géneros, y aun cuando específicamente en la modificación al artículo 41 establecido en dicho decreto, cito textual que “la ley determinará las formas y modalidades que correspondan, para observar el principio de paridad de género en los nombramientos de las personas titulares de las secretarías de despacho del Poder Ejecutivo Federal y sus equivalentes en las entidades federativas. En la integración de los organismos autónomos se observará el mismo principio”, lo anterior sigue siendo letra muerta en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal <116. DOF. (06 de 06 de 2019). Diario Oficial de la Federación. Obtenido de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5562178&fecha=06/06/2019> <117. Cámara de Diputados. (16 de 01 de 2021). Cámara de Diputados LXIV Legislatura H. Congreso de la Unión. Obtenido de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/260.pdf>.

Es por esto por lo que el problema consiste en que no se contempla dentro de los artículos 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los artículos 14 fracción III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal el término paridad que establecería un precedente para cumplir con la equidad, igualdad sustancial y paridad de género en la APF.

En este orden de ideas, de acuerdo con el estudio de género en la administración pública en México, las razones parecen injustificadas tratándose de un tema relevante para los estudiosos de la disciplina, como los profesionistas en la función pública, ejemplo es el trabajo de Cecilia Licona Vite sobre los “Datos de Participación de la mujer en otros ámbitos de poder” se advierte la pequeña cantidad de mujeres que han gobernado una entidad federativa; las que han participado como candidatas a la Presidencia de la República; las que forman parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN); las que participan en el gabinete presidencial, y las que integran los organismos constitucionales autónomos federales.

Tabla 1. Participación de las mujeres en los gabinetes presidenciales. Elaboración propia con base en (Licona, 2017).

3.7. Análisis comparativo de legislaciones en el mundo en materia de paridad de género.

Sigla: MD: Magnitud de Distrito; EBV: Estructura de la Boleta de Votación. Fuente: (ONU Mujeres, 2018).

Un factor determinante para avanzar ha sido la inclusión de acciones afirmativas en las legislaciones de muchos países latinoamericanos (actualmente 15 cuentan con legislación vigente sobre cuota o paridad) y algunos caribeños (Guyana, Haití) que han obligado a incluir un porcentaje mínimo de mujeres en las listas de los partidos para cargos de elección popular, que oscilan entre 20 y 50%. No obstante, pese a reconocer la eficacia de las medidas afirmativas y más aún de la legislación sobre paridad en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México y Nicaragua, se constata la limitación de sus efectos si estas medidas para lograr mayor representación política de las mujeres no van acompañadas de un plan integral multidimensional que implique a todos los niveles territoriales de gobierno y a todos los poderes del Estado para erradicar los factores estructurales que siguen generando discriminación, estereotipos sexistas y una cultura de sesgo machista, tanto en el ámbito político y público como en toda la sociedad y en todas las dimensiones: familiar, económica, cultural, política, medioambiental.

En conclusión, el principio constitucional de paridad de género y su reconocimiento por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de Jurisprudencia obligatoria, no es una cuestión que la autoridad electoral administrativa pueda eludir, por lo menos no sin una grave consecuencia en los ámbitos jurídico y social.

Desde una visión administrativa se debe considerar que, gracias al control legislativo como un principio general, tiene que ver con una de las formas de conseguir un elemento de equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo, que se manifiesta durante el proceso de elaboración de las políticas públicas. Este mecanismo de control se ejerce cuando en una ley se definen en forma detallada los rasgos de la política a llevar a cabo y las atribuciones de quienes la ejecutarán, además de que se incluyen dispositivos destinados a controlar el poder discrecional que el legislativo está dispuesto a delegar en el Ejecutivo o en la burocracia.

El control legislativo en el proceso de políticas públicas es dinámico y si bien tiene que ser estudiado en diversos escenarios y etapas, en el modelo sustantivo -administrativo todo forma parte de un mismo asunto, que tiene que ver con la capacidad del legislativo de revisar, vigilar y sancionar el comportamiento de otros actores e instituciones, sobre todo gobierno y administración pública, pero también de participar en los principios, criterios y formas de elaborar, gestionar y dirigir los asuntos públicos tales como la importancia de la paridad en la administración pública federal.

4.1. Conclusiones.

El concepto y el principio jurídico de la paridad entre los géneros constituyen elementos de adopción e inserción obligada en el cuerpo de las normas jurídicas. Requieren que la normatividad no únicamente los defina para los efectos de la aplicación sui géneris de la misma, sino que además exige el desarrollo de las normas instrumentales y de carácter procedimental a través de las cuales habrá de garantizarse la auténtica eficacia de este principio.

Esta tesis concluye que en el período de tiempo analizado, el operador de la aplicación de la norma jurídica no ha estado sujeto al cumplimiento de este principio de paridad, ello al no estar establecido en forma expresa en la letra de la misma, por lo que al caracterizarse la legislación aplicable a la integración de la administración pública federal por una ausencia conceptual y de desarrollo del principio de paridad y sus reglas atinentes, ésta deviene incompleta, y en consecuencia conculca derechos fundamentales de primado cumplimiento por parte del Estado Mexicano en agravio a las mujeres, por lo que es menester que los órganos legislativos correspondientes se den a la tarea de emprender una reforma integral de la administración pública federal que auténticamente refleje este principio como uno de sus ejes esenciales y fundamentales de autodefinición.

Las formas y maneras de hacer efectiva la paridad deben gozar de explicitud y estricta sujeción al principio de reserva de ley, puesto que aún existen resabios de los viejos sistemas patriarcales que han arraigado en las decisiones de reestructuración y organización de las administraciones públicas una conformación en barrera, con elementos preponderantemente masculinos, que excluyen y segregan a las mujeres de ejercer sus derechos de acceso efectivo a las funciones de la administración pública en todos sus estratos y niveles.

La paridad como elemento conceptual y principio no debe ser vista como una figura meramente retórica y discursiva, sino que debe comprenderse y materializarse de manera interdependiente y progresiva con muchos otros derechos fundamentales de las mujeres, que históricamente han enfrentado estigmas, estereotipos de género, falsos paradigmas basados en la condición intrínseca de la mujer y a una injusta relegación respecto de la participación ciudadana en la integración y construcción de las decisiones de la vida pública del país.

Debemos partir de la apreciación correcta, congruente y razonablemente dimensionada del orden jurídico, en donde hoy se aprecia y detecta una ausencia sistemática de la previsión del principio de paridad y en el desarrollo de las normas que lo hagan efectivo, respecto de la integración de los órganos públicos en la administración pública federal, así como de las normas de carácter supletorio que igualmente resulten aplicables para la integración y estructuración de diversos órganos que cuenten con una naturaleza jurídica y constitucional igualmente distinta pero compatible.

En ese contexto, es dable concluir, que al acreditarse esta disfuncionalidad normativa, es menester precisar la necesidad de plantear esa reforma integral anteriormente mencionada, cuyo calado necesariamente comprenda aspectos que vayan más allá del equilibrio numérico entre los géneros en las designaciones, accesos y escalafones de la administración, sino que igualmente redunden en las cargas y condiciones laborales entre un género y otro, reflejándose en la eliminación de brechas de carácter económico y funcional, que necesariamente erradiquen la desigualdades estructurales que aún prevalecen al seno de la mayor de las administraciones en nuestro país.

De igual manera, deben establecerse instancias con competencia específica y procedimientos de naturaleza coactiva que hagan eficaces sus pronunciamientos, a efecto de vincular a las y los titulares de las administraciones públicas a fin de lograr en la realidad palpable la paridad entre los géneros en todos los aspectos posibles, que se identifiquen a partir del análisis casuístico de las desigualdades y estereotipos basados en el género que aún prevalecen, con independencia de la existencia y vigencia de la paridad en todo como principio constitucional, pues es evidente que no obstante tratarse de una norma fundamental, ha sido insuficiente para ser llevado a la realidad de la administración pública.

Resulta innegable el vacío legal que se advierte en la normatividad vigente. A partir de su identificación y con base en las necesidades derivadas del principio constitucional de la paridad en todo, debe procederse al diseño de un andamiaje jurídico ordinario que además de ser integral resulte funcional y eficaz para la consecución de los objetivos del mencionado principio.

La visión legislativa no debe acotarse a una perspectiva meramente reduccionista y limitada, pues de las experiencias obtenidas a partir de la comparación con las normativas de otros Estados Nación, a la luz del pensamiento inclusivo y las filosofías de género alcanzadas en los tiempos recientes, es necesario que la política legislativa se circunscriba a un contexto de evolución permanente, de la mano con los procesos de materialización y progresividad de los demás derechos humanos vinculados al desarrollo armónico e integral de la persona jurídica.

Necesariamente deberán rescatarse los avances logrados en el diseño de la normatividad de cada una de las administraciones locales y municipales a lo largo y ancho del país. Asimismo, se considera pertinente el retomar las experiencias de éxito en las políticas de inclusión llevadas a cabo por parte de los órganos constitucionales autónomos y los poderes judiciales federales y estatales, pues éstos en su experiencia práctica más reciente han logrado avances irrebatibles que constituyen experiencias dignas de ser replicadas.

A partir de esta reforma integral deberán diseñarse políticas basadas en las buenas prácticas para la inclusión de las mujeres, las cuales encuentren una eficacia comprobable e incluso perfectible. Sólo a partir de lo anterior se estará en posibilidad de generar una real retroalimentación en la construcción permanente del concepto y principio de paridad en el acceso y conformación de la administración pública.

Necesitamos transitar de una paridad normativa y literal hacia una paridad total efectiva, que admita medición y, sobre todo, que genere las condiciones para asegurar que tras su alcance ésta no se vea mermada por el desinterés desde los altos mandos.

Esta tesis no sustenta exclusivamente la necesidad de incluir el principio y sus normas instrumentales a partir de la identificación de su ausencia en la ley, sino que igualmente parte de la identificación de una problemática mucho mayor: la renuencia y las resistencias por parte de las autoridades responsables de la aplicación de la normatividad en proveer a la observancia de este principio a partir de la ausencia del mismo en la propia norma, es decir, se concluye la necesidad de inserción y adopción expresa de estos principios precisamente por un problema de mayor afectación, consistente en la resistencia en la adopción de una cultura de la igualdad que pretende justificarse -deficientemente- únicamente en la ausencia de obligaciones generales y específicas para su materialización, aspecto que la función legislativa debe contrarrestar mediante la eliminación de las barreras estructurales del orden jurídico, lo cual constituye uno de los mandatos y contenidos esenciales de las recomendaciones realizadas por parte de organismos internacionales de derechos humanos, que se desagregan en la necesaria remoción de obstáculos de naturaleza legislativa para la adopción integral de la igualdad como un nuevo paradigma en la construcción de las instituciones públicas sólidas, paritarias, plurales e incluyentes, que privilegien y potencien la materialización de muchísimos otros derechos vinculados entre sí.

El principio de la paridad en todo necesariamente debe reflejarse en normas jurídicas que no den margen al intérprete y al operador de su aplicación para esquivar o eludir la necesaria observancia del mismo.

Una consecuencia lógica de mantener en la actual situación a la legislación lo es la invisibilización del resto de las brechas que ha traído consigo la segregación de la mujer en la estructuración de las instituciones del Estado.

La inclusión del principio de paridad no constituye por sí misma la solución completa al escenario de discriminación que prevalece en la administración pública, pero representa un paso necesario en la agenda de género, sin el cual no podrá transitarse hacia el cumplimiento de muchos otros imperativos vinculados con la erradicación de las desigualdades entre los hombres y las mujeres, y sin los cuales, a su vez, no podrá ser posible el desarraigo de un pensamiento que pugna por someter a las mujeres a un bloque de decisiones que las excluye, condiciona y diluye.

4.2. Comentarios sobre el trabajo desarrollado.

La presente tesis ha procurado ser exhaustiva en la apreciación de las distintas corrientes del pensamiento sobre el papel de la mujer en su participación en la integración de los órganos e instituciones del Estado. Asimismo, ha procurado en la medida de lo posible rescatar las experiencias por parte de otros países en lo que respecta al diseño normativo para la eficacia de la paridad como principio rector en la estructuración política de las administraciones públicas.

Su análisis ha enfocado a la legislación federal como el objeto a partir del cual es posible detectar los vicios de un sistema político que sigue excluyendo a las mujeres de manera injustificada a pesar de la existencia y vigencia del principio constitucional de la paridad en todo.

A partir de la identificación de los vicios normativos presentes, realiza una serie de proposiciones basadas en la adopción de una política de carácter legislativo, cuyos efectos se expandan hacia el contexto del diseño y ejecución de políticas públicas de naturaleza inclusiva.

Parte esencial de la política que se propone sin lugar a dudas lo es la definición de las necesidades que presenta actualmente la administración pública federal, así como los campos de acción en los cuales resulta fértil la participación de las mujeres, sin que represente una mera compensación, sino una auténtica perspectiva de inclusión tanto en el presente como en los tiempos venideros.

Se considera necesario el dimensionar esta tesis como un modelo de réplica para la adopción de políticas legislativas de inclusión y erradicación de las desigualdades entre las mujeres y los hombres, como un instrumento para el diagnóstico y tamiz de los órdenes jurídicos estatales e incluso municipales.

Sin ser propiamente un objetivo, este trabajo sienta bases para una evaluación casuística de las legislaciones orgánicas.

Los datos numéricos, si bien reflejan una realidad al tiempo en que se recaban en contraste con los obtenidos y que corresponde con las experiencias de ejercicios anuales recientes, admiten la posibilidad de su actualización permanente, con lo cual además será posible evaluar la evolución e incluso medir a través de coeficientes objetivos si sus proposiciones resultan eficaces o no.

4.3. Recomendaciones.

A continuación, me permito presentar una serie de recomendaciones vinculadas a las proposiciones contenidas de manera general en las conclusiones de esta tesis:

• En primer término, se propone diseñar y ejecutar una política de corte legislativo, que a partir de la retroalimentación parlamentaria entre los Congresos locales y el Congreso de la Unión genere propuestas para el perfeccionamiento de la legislación aplicable a la integración de las administraciones públicas en el país.
  
  
• Como parte de esa política, debe instrumentarse un análisis diagnóstico integral para la detección de vacíos legales y para la inserción del principio de paridad entre los géneros en la estructuración de integración de los organismos e instituciones administrativas.
  
  
• Adicionalmente al principio de paridad, deben establecerse reglas de naturaleza procedimental para hacer eficaz dicho principio.
  
  
• Deben establecerse y definirse instancias con competencia objetiva para la aplicación de procedimientos de naturaleza coactiva que materialicen el principio de paridad a nivel administrativo, definiendo incluso recursos de naturaleza jurisdiccional que a su vez se encarguen de dirimir cualquier controversia vinculada al mismo.
  
  
• La política legislativa debe abarcar y definir los elementos esenciales para el diseño y aplicación de políticas públicas en materia de inclusión de la mujer en la administración pública.
  
  
• Por último, los poderes legislativos deben asumir compromisos de ejecución y revisión permanente a fin de que sean susceptibles de ser evaluados en la consecución de los fines y necesidades del principio de paridad, como un mecanismo para la verificación de su necesaria observancia.

“La suscrita, diputada Paola Iveth Gárate Valenzuela, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en los artículos 56 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los artículos 14 fracción III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Exposición de Motivos En la últimas décadas en México se ha trabajado para convertirnos en una sociedad incluyente y democrática, eliminando la exclusión estructural de las mujeres en el país, mediante el uso de la perspectiva de género como la metodología que identifica, cuestiona y valora la discriminación, desigualdad y exclusión en las políticas, la legislación, el ejercicio de los derechos, las prácticas sociales y su impacto en las instituciones (Bustillo, 2013), pero aun manejando el concepto de equidad de género, en la actualidad no se ha alcanzado una equidad sistemática y periódica denominada paridad de género, por lo que aún nos hace falta salvar obstáculos. Desafortunadamente la práctica social y política demuestra que las mujeres no cuentan con las mismas posibilidades de acceso a puestos de elección, como tampoco de participación en la toma de decisiones, pues de alguna manera sus capacidades para ocupar dichos puestos públicos son cuestionadas (Bareiro & Torres, 2009). Para clarificar lo anterior debemos partir de que existe una sistemática confusión de términos que ha hecho que no se alcance los objetivos de cada uno al 100 por ciento: Fuente: elaboración propia con base en (Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, 2018) (ONU, 2016) (Liderazgos en Acción Consultoria, 2018) (ABOUT, 2017) (Solorio, 2014) Acorde a Solorio, podemos concluir que la igualdad es un concepto más amplio que incluso incluye el empoderamiento, la equidad, la igualdad de trato, la igualdad de oportunidades, para llegar a la igualdad sustantiva, donde se incorpora y se refiere a las mismas oportunidades para la mujer y el hombre; la equidad de género significa reconocer la necesidad de un trato diferenciado en razón de las condiciones de vulnerabilidad o desventaja; y la paridad, entendida como el equilibrio en la igualdad de oportunidades entre ambos sexos, en especial en lo que se refiere a los espacios públicos. Es por lo anterior y, partiendo del concepto de paridad y realizando una revisión al marco jurídico mexicano, se puede notar que no se establece la obligatoriedad de la paridad de género dentro de la Administración Pública Federal, ni tampoco en el Servicio Profesional de Carrera, motivo por el cual se deben trazar las rutas para alcanzar la paridad de género; por ejemplo, que, entre otros objetivos, ordene al Ejecutivo Federal detectar las áreas de oportunidad, corregirlas y generar programas que permita aplicar la paridad de género en los procesos de selección de servidores públicos de carrera. El Servicio Profesional de Carrera (SPC) busca garantizar que el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores públicos de confianza en la Administración Pública, sea a través de principios como: Mérito, Igualdad de Oportunidad, Legalidad, Imparcialidad, Vocación de Servicio, Objetividad, Eficiencia y Lealtad Institucional. El propósito al impulsar la profesionalización de la función pública es en beneficio de la sociedad, con base en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la APF, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003; y entró en vigor el 7 de octubre del mismo año. Su implantación gradual inició el 5 de abril de 2004, fecha en la que entró en vigor el Reglamento de la misma. El México de hoy reclama un consenso de las fuerzas políticas y sociales para que se establezcan estos sistemas profesionales de carrera en nuestras administraciones públicas, como elemento constitutivo fundamental de un buen gobierno (SEP, 2014), sin olvidar que para las funcionarias y funcionarios públicos, la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas es una exigencia jurídica derivada de los compromisos adquiridos por el Estado mexicano para hacer cumplir los términos de los tratados y convenciones internacionales que éste ha suscrito. Esta tarea se convierte en un mandato ético, en tanto la igualdad y la equidad de género implican nuevos términos de justicia interpersonal y social. La igualdad, como ideal o expectativa por alcanzar, va más allá de la declaración jurídica formal de derechos. Su puesta en marcha exige crear sistemas que permitan la igualdad de oportunidades para acceder, usar y controlar los recursos productivos y los beneficios que se deriven de su uso (Instituto Nacional de las Mujeres, INMUJERES; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2007) Esta definición, sin embargo, no toca lo concerniente al género, pues supone que se entiende en la frase igualdad de oportunidad, lo que, a mi humilde punto de vista, carece de fundamento, porque la igualdad de oportunidad puede ser entre el género masculino solamente sin incluir el género femenino. En el trabajo de la investigadora Aragón Salcido: “La participación de la mujer en la toma de decisiones en la administración pública federal y en la Administración Pública del Estado de Sonora”, las cifras muestran que, de los 7,655 puestos derivados del poder Ejecutivo, computados de 1980 a 1994 en 24 dependencias y que comprende hasta directores generales, 781 puestos de designación presidencial, sólo el 4 por ciento fueron ocupados por mujeres y únicamente tres han sido titulares de Secretarías. En los periodos de 1981 a 1998 en la titularidad de las 17 secretarías de Estado que conformaban la administración pública centralizada, la mayoría fueron hombres. La primera secretaria de Estado fue en 1981; las siguientes fueron en 1988 (2); en 1994 hubo 4 secretarías de Estado; en 1998 hubo 2; en 2000 hubo 4 y en el periodo de 2006-2012 inició con cuatro mujeres. La situación de la mujer en los altos cargos político-administrativos es muy ilustrativa, aunque no se puede derivar ninguna correlación con la totalidad de la sociedad. Durante el gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto, las secretarías encabezadas por mujeres son las de Desarrollo Social; de Función Pública, Desarrollo Agrario, Territorial, y de Cultura. Pero ninguna mujer ha ocupado un cargo en el gabinete ampliado.1 De acuerdo con datos disponibles en 2017 de Presidencia de la República, del total de las 24 secretarías dentro del gobierno federal, 20 están ocupadas por hombres y sólo 4 por mujeres. Dicha distribución representa sólo el 16 por ciento de estos cargos que, aunque no son tan visibles, tienen una importancia fundamental en la estructura de mando y relaciones de poder. Lo anterior vislumbra que, aunque en el país tenemos establecido el concepto de equidad de género, así como la aplicación de la igualdad, esta última solo es formal. Para aclarar lo anterior, entiéndase el principio de igualdad formal, como una promesa de consistencia, en donde toda persona debe ser tratada de la misma manera sin importar sus diferencias; por otro lado, la igualdad sustancial, significa valorar la diferencia y combatir la discriminación tal cual se manifiesta en los hechos (Pérez, 2012) y acorde al trabajo sobre “Principio de Igualdad, Alcances y perspectivas”, de la investigadora Karla Pérez Portilla donde se presenta un cuadro comparativo de disposiciones constitucionales, de los países que han admitido la igualdad formal o la igualdad sustancial, siendo Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Portugal y Suecia quien contemplan la igualdad formal y material, y 14 países, entre los que se encuentra México que sólo contemplan la igualdad formal. Actualmente en la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal vigente, no existe expresamente la figura de paridad; omisión que trae como consecuencia que la autoridad administrativa tome solo como sugerencia el procurar el equilibrio entre ambos géneros. Es por esto que el problema consiste en que no se contempla dentro de los artículos 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los artículos 14 fracción III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal el término paridad que establecería un precedente para cumplir con la equidad, igualdad sustancial y paridad de género en la APF.” Decreto por el que se reforman el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el artículo 14 fracción III y 32 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera Artículo Primero. Se modifican el párrafo primero del artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue: Artículo 14. Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado quien, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales, los cuales serán elegidos con base en la paridad de género integrada en partes iguales entre hombres y mujeres. En los juicios de amparo, el Presidente de la República podrá ser representado por el titular de la dependencia a que corresponde el asunto, según la distribución de competencias. Los recursos administrativos promovidos contra actos de los Secretarios de Estado serán resueltos dentro del ámbito de su Secretaría en los términos de los ordenamientos legales aplicables. Artículo Segundo. Se modifican la fracción III del artículo 14 y el artículo 32, ambos de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, para quedar como sigue: Artículo 14. La Secretaría establecerá un Subsistema de Planeación de Recursos Humanos para el eficiente ejercicio del Sistema. [...] III. Calculará las necesidades cuantitativas de personal, en coordinación con las dependencias y con base en el Registro, considerando los efectos de los cambios en las estructuras organizacionales, la rotación, retiro, y separación de los servidores públicos sujetos a esta Ley, con el fin de que la estructura de la Administración Pública tenga el número de servidores públicos adecuado para su buen funcionamiento y, acorde con los principios rectores de este Sistema, promueva y garantice la paridad de género integrada en partes iguales entre hombres y mujeres y permita la movilidad de los miembros del Sistema; Artículo 32. Cada dependencia, en coordinación con la Secretaría establecerá los parámetros mínimos de calificación para acceder a los diferentes cargos. Los candidatos que no cumplan con la calificación mínima establecida no podrán continuar con las siguientes etapas del procedimiento de selección. En igualdad de condiciones, y con base en la paridad de género integrada en partes iguales entre hombre y mujeres, teniendo preferencia los servidores públicos de la misma dependencia. Transitorio Artículo Único.- El presente decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Nota 1 Se denomina gabinete ampliado a los titulares de los organismos paraestatales y entidades desconcentradas que dependen del presupuesto federal y cuyo director general es designado conforme a la Constitución o las Leyes Federales de México por el Presidente de la República.